【导读】1980年～2003年，中国设市城市从223个增加到660个，建制镇从2800多个增加到20226个；城镇人口从19140万增加到52376万，全国城镇化率从19.4％提高到40.5％。   

１、中国城镇的巨大发展和面临的挑战

1.1巨大发展

　　中国城市自改革开放25年来的发展和变化是巨大的。

　　1980年～2003年，中国设市城市从223个增加到660个，建制镇从2　800多个增加到20　226个；城镇人口从19　140万增加到52　376万，全国城镇化率从19.4％提高到40.5％。

　　据统计，世界各国的城市化率从20％提高到40％，英国用了120年，法国用了100年，德国用了80年，美国用了40年，日本、前苏联用了30年，而我国仅用了22年，其速度之快是世上少有的。

　　城市不但在数量上增加了，人口规模上增长了，而且在城市功能，包括住宅和基础设施的水平上都得到了很大的提升。例如，就城镇居民的居住水平而言，人均住宅建筑面积从20多年前的6　m2～8　m2，提高到2003年的23　m2左右。

　　这样的成就在我国历史上是前所未有的，世界为之惊叹。

　　今天的中国，既有一批沿海经济发达、比较现代化的城市，也有一些经济欠发达、甚至产业衰退的城市(如一部分资源型城市)。

　　在我国发达的城市中，信息化、汽车化、郊区化，乃至交通堵塞、贫富分化等发达国家的大城市才有的现象已经出现，而落后的基础设施、大量的流动人口、非正规的经济、不卫生的居住环境等发展中国家的城市特征也同时存在。

　　在一些产业衰退的城市，人们的生活和环境状况仍然很差。

1.2面临的挑战

　　(1)经济全球化带来的竞争。

　　外国企业进入中国市场，其领域已经不仅限于投资、技术、产品方面，而是已逐渐扩大到金融、保险、资讯、设计及现代服务业等更多领域。

　　全球化的影响不仅体现在经济方面，而且体现在文化、教育等方面，更深刻的是体现在价值观念上。全球化更现实的影响，体现在对竞争意识的激发。中国城市今天无一例外地关注自己的核心竞争力。 

　　(2)资源短缺带来的制约。

　　中国是一个资源大国，但是就人均拥有资源的水平和现在的消费模式而言，中国又是一个资源短缺的国家。

　　我国城市的发展，如果仍然以现在和若干年来已成为“惯性”的增长模式增长，即人口规模无限增长、用地无限扩大、汽车不断增加、对水源和能源的无节制使用、对自然资源和历史文脉的任意破坏等，那么，这种发展将不可能持续多久，各种“危机”必将来临。

　　因此，必须冷静地看到，资源短缺是今后中国城市发展最主要的“瓶颈”之一。增长模式的转变是中国城市必然的选择。

　　(3)快速城镇化带来的压力。

　　20世纪90年代后半期以来，城乡差别加大，农业、农村、农民等所谓的“三农”问题成为国家特别关注的重要问题，推进城镇化成为解决“三农”问题的一项重要措施。

　　城镇化促进了经济的发展，但是过快的城镇化也从另一方面增加了城市的压力，主要表现在就业和基础设施的提供方面。

　　如果今后(至2020年)，全国城镇化率的增长以年均1个百分点计，那么，每年平均就要新增城镇人口1　800万，为此须提供800多万个就业岗位，这对当前就业形势仍较严峻的城镇来说，无疑是一个沉重的负担。

　　(4)大量城市问题带来的困惑。

　　城市的快速发展，不可避免地带来城市问题。

　　当前困扰中国大城市的首要问题莫过于交通问题，交通堵塞，平均车行速度下降，公交出行比例低，而且有降低的趋势。城市环境质量问题，包括大气、水、噪声等污染，虽有所控制，但状况没有得到很大改善。

　　城市防灾、减灾能力薄弱，废弃物和废水处理普及程度不够，绿化覆盖率不高，中低收入阶层的居住仍存在困难等。

　　我国城市问题的解决还需要一个很长的过程，花很大的力气。

1.3中国城市担负着重大的任务与历史使命

　　(1)党中央提出“全面建设小康社会”的战略任务，城市充当着重要的角色。

　　根据近年的统计，我国GDP的70％、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等学校和科研力量的90％以上均出自城市。

　　(2)预计2020年前，全国将有3亿农民转化为城镇人口，其数量大于现在美国的总人口，城镇要妥善地容纳他们。

　　(3)城镇既是环境的“享用者”，也是污染环境的“源头”。全国大气、江河环境质量的改善，很大程度上依赖于城镇对环境的控制和管理。

　　(4)随着人民生活水平的提高，小康社会的实现，人民对城市生活居住质量的需求日益增加和提高。

　　可以判断，中国的城镇将长期处于发展和增长的态势之中。

２、中国城市规划的变革

中国现代城市规划事业的50年可以简单地分成前25年和后25年。前25年处于计划经济时期，后25年处于经济体制从计划经济向市场经济转型的时期。

经济体制的转型必然会牵动政治机构、机制、管理方法、模式及社会、文化、教育等各个方面的变革，尤其深刻的是观念上的变化。这些变化，一定会影响城市规划从理念、原则到方法的变革。当前我国的城市规划正在经历这个过程。

为了适应快速城镇化的要求和面对今后的巨大挑战，分析这种变革，有助于我们理性地认识这种变革的必然性和必要性。

2.1城市规划从被动式走向主动式

　　在计划经济时期，国民经济计划决定着城市的发展重点、速度和规模，而城市则被看作是生产和生活的“基地”，城市发展的主要动力是国家的工业建设，城市规划则是“国民经济计划的继续和具体化”，是一种“被动式”的设计工作。“设计任务”来自经济计划，设计标准来自国家制定的“定额指标”。

　　经济体制转轨后的25年，城市规划最具有实质性的变化是从“被动式”的设计走向“主动式”的规划。首先是市场经济体制的逐渐完善，改变了资源配置的方式，从生产要素的计划配置走向越来越多地依靠市场的配置；计划的作用从过去的主导地位转化为指导的性质，从而逐渐被“淡化”；经济体制的转型，影响着社会思想文化的方方面面，改变着人们的价值观念；人们提高了对城市在国家全面发展中的地位和重要作用的认识，这是具有关键性的一个重要变化。人们进一步认识到，在经济全球化背景下，21世纪的城市，以及由城市群构成的区域是国家在全球竞争中的核心力量。

　　经济发展和社会进步的因素主要集中在城市；建设社会主义强大的物质技术的基础和精神基础，也主要集中在城市(李瑞环，20世纪80年代中期)。城市规划在这种背景下，必然会被赋予完全不同于计划经济时期的一种新的、主动性的、重要的作用。这种作用，在很大程度上改变了为我们所熟悉的传统城市规划的许多理念、原则和方法。

2.2 25年的深刻变革

　　回顾一下我国城市规划领域后25年来已经发生或正在发生的主要变革：

　　(1)将城市和区域发展战略研究引入城市规划，作为确定城市发展方向和动力的依据，解决了城市规划的“前提”。

　　(2)逐步改变了城市规划仅是“未来美好蓝图”终极状态的性质，加强规划作为政府管理城市的一种“公共政策”的作用，使规划从图板走向实际。

　　(3)城市设计的大量实践体现了其在快速城镇化进程中的重要作用，以及认识其与城市规划的异同关系。

　　(4)城市规划的管理从行政方法走向科学决策与法治。

　　(5)理念的深化与思维方法的变化。

2.2.1城市战略

　　城市的发展有其自身的客观规律。这个认识有别于城市的发展依赖于自上而下的经济计划的安排。

　　20世纪80年代初，国内学术界就讨论过城市发展战略问题。

　　20世纪90年代后半期以来，在新的发展形势下，一批特大城市开始结合本城市的实际，研究发展的战略，寻找进一步发展的方向。这种研究的特点是：①全面综合，高瞻远瞩；②把城市和区域结合起来，城乡统筹；③视野从区域扩展到全国，甚至全球；④重点在经济社会发展，结合交通运输、生态环境、历史文化、地理，以及地缘政治等。

　　基本方法是在深入研究每个具体城市现状的基础上，科学地制订发展策略、步骤和措施。

　　研究城市发展战略是经济体制转型时期城市规划的一个重要发展和进步。值得注意的是：①应该首先重视大城市和大城市地区，以及都市连绵区的战略研究；②研究范围应包括区域内的中小城镇和农村地区；③发展的策略除了竞争以外，还应包括互利合作；④一切发展战略最终都要落实到空间和地域上，与空间地域的环境合理容量和建设条件取得平衡。 

　　城市发展的两个基本目标是：产出性的最大化和宜居性的最优化。每个城市都需要增强实力(硬实力和软实力)，以求产出的增大，同时又要创造优化的环境，以提高生活居住的质量。这是发展战略的根本目的所在。

2.2.2公共政策

　　在市场经济体制和全方位开放的条件下，城市规划既要适应和促进城镇的高速发展，又要管理好这种发展。这就必然地赋予了城市规划作为政府管理城市的职能和手段。概括起来，城市规划管理城市的职能表现为一种“公共政策”。

　　城市规划的基本作用包括引导和控制两个主要方面。在市场经济条件下，城市规划首先要做的是控制，即控制一切必须控制的地区(或地段)，包括生态保护区、自然保护区、历史文化保护地段、重要的公共和市政设施用地等，严格实施“五线”(红线、蓝线、绿线、紫线和黄线)的控制(道路、河湖、绿地、历史文物保护区、重要市政设施用地等)，在优先进行控制、保护的基础上，引导用地开发的方向，避免“被开发商牵着鼻子走”。

　　城市地块的使用性质和开发强度，包括密度和容积率的确定，不应仅将其看作是规划设计的指标，还应将其看作是一种公共政策的体现，以保证城市土地的紧凑利用和合理、卫生的环境条件。已经实施十多年的、法定性的控制性详细规划是体现公共政策的有效工具。

　　城市的人口政策、交通政策、环境政策、能源政策等都是重要的公共政策。公共政策的最高目的是保证最大多数人民群众的根本利益。体现公共政策的、引导和控制双导向的城市规划是对计划经济时期城市规划的另一个重大变革。城市规划只有具备了公共政策的性质才能发挥宏观调控的作用。

2.2.3基本理念

　　规划理念(包括思维方法)的深化和变革是根本性的变化。城市规划从被动式的设计转向主动式的规划，规划师的职责和地位也发生了变化。客观的变革开阔了我们的眼界，提高了我们的视点，启动了我们的头脑和思想，也改变了许多传统的规划方法。

　　城市规划最基本的理念是为最大多数的人创造优化的人居环境，这也是“以人为本”的思想、生态环境的理念及科学发展观在城市规划领域的具体体现。城市的未来可以千变万化，但规划的基本理念不应该被改变。

　　城市规划的编制和实施管理中充满着两种思维方法的斗争。我们从计划经济时期因袭而来的某些思维方式仍然长期存在。例如，关于规划的“变”与“不变”，关于“几十年不落后”的要求，关于“刚性”与“弹性”、“强制性”与“灵活性”、“科学性”与“艺术性”等，都充满着辩证法。

　　中国今天的城市规划可以概括为：城市规划是战略；城市规划是政策；城市规划是设计；城市规划是管理；城市规划是过程。

2.2.4规划管理

　　城市规划的管理(包括用地和建设项目管理)在计划经济时期采取行政划拨和行政审批的方法，其弊端是容易产生“人治”的现象。转型后带来土地使用制度和开发建设模式的变化，最本质的是市场经济的体制，必须从“人治”走向“法治”。

　　现代城市规划起源于19世纪中期对城市公共卫生和市政建设的管理和控制(英国)，现代意义上的第一部城市规划法—《住宅与城市规划诸法》，诞生于1909年。

　　建国40年后，1990年我国第一部《城市规划法》开始实施。

　　人们已经认识到，城市规划是“三分规划，七分管理”；管理也是规划。以“两证一书”为代表的许可证制度和类似美国区划管理的控制性详细规划，可以控制住城区的空间秩序，但其作用只限于具体的微观层面，因而是有限度的。对于宏观层面的调控，起不了多少作用。

2.2.5城市设计

　　城市的主要物质要素(如建筑、道路、园林、桥梁等)并没有随着经济体制的转型而发生变化。城市规划依然是一种空间性质的规划；城市依然是一种三维的物质空间。因此，它仍然需要一种以物质空间为对象的设计，即城市设计。战略和政策代替不了具体的城市设计。

　　现代城市设计表现出了创新的理念、多样的形式，运用新的科技手段，无论是对城市整体的城市设计准则，还是对城市局部空间或地段的综合设计，都是为了塑造更优化的城市物质空间和形象，这些是城市“软实力”的组成部分，是城市文化的物化体现。

　　近年来，我国出现了一批好的城市设计。但是仍有许多设计和实际的建设表现出设计思想的浅薄，手段手法的贫乏，设计人员素养、素质的不高和决策者(或业主)指导思想的偏差。城市设计应当在城市规划的框架内进行，它的实施也要纳入规划的体系，因此，城市规划不应当把城市设计看作“另类”。但同时也要充分认识到：城市设计是一种独特的设计，它是一种综合性的设计，很多情况下是一种概念方案性质的设计。由于这种独特的性质，现代城市设计具有与城市规划相对独立的许多特点，有它自身的一些特殊规律，需要认真研究和总结。