1、相对集中城市规划行政处罚权的模式有三：全部集中、部分集中与不集中

２、城市规划行政处罚权相对集中的做法，违反了职权法定、法制统一等若干法律原则及城市规划集中统一管理制度

2.1违反了职权法定原则

　　行政法治的第一要义就是职权法定。所谓职权法定，是指各级政府所有行政机关的职权都必须由法律或由法律授权法规做出规定。行政机关必须履行法定的职权，不得不履行、越权履行，更不能滥用职权，否则，必须承担行政法律责任。如城市规划行政主管部门对违法建设的行政处罚权就是《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)第四十条授予的。当前，我国行政管理领域正在进行改革。笔者认为，行政管理体制的改革应当与行政执法体制的建立与完善进行统一规划、综合考虑。仅为一类管理(城市管理)，且只限一种行政执法职能(行政处罚)，就改变包括《城市规划法》在内的数个乃至数十个单行法律、法规已有的行政执法权，明显不符合职权法定的行政管理一般原则。如此重大的执法体制改革，事先没有经过充分论证，更没有不同意见和两个以上的方案可供选择，它所造成的影响是无法估量的[3]。

2.2违反了法制统一原则

　　法制统一是我国社会主义法制的一项重要原则，也是WTO规则确定的重要原则之一。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“国家维护法制的统一和尊严。”《中华人民共和国立法法》第四条规定：“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”中国加入世贸组织也要求我们以统一、公正、合理的方式，适用和实施有关的法律、法规及其它措施。《城市规划法》已对我国城市规划管理的制度、程序和实施主体做了统一规定。根据法制统一原则，在当前单行法律未做修改的情况下，不宜对既定内容做出改变。否则，有的地方集中了，有的地方尚未集中；有的管理领域集中了，有的尚未集中；有的权限集中了，有的尚未集中。显然这样不利于法制的统一与稳定。从更深层次上讲，以国务院法制办复函的形式对行政处罚的实施主体做出改变只是一种内部行政程序。行政管理相对人对集中行使的权力来源、职权内容、权力界限及主体资格等均无法了解。从规范行政主体的立法目的看，这也是一个不可忽视的问题。

    2.3违反了城市规划集中统一管理制度

　　(1)相对集中城市规划行政处罚权的做法与国家有关加强城市规划集中统一管理的要求不相符合。

　　城市规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，是城市建设和发展的“蓝图”，是管理城市的重要依据，必须实行集中统一的管理模式，其权力不能分割和下放。这一点，在《城市规划法》、国务院《关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文件)、国务院办公厅《关于进一步加强城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号文件)中都有明确规定，国务院发布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)再次重申了这一要求。建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规字[2002]204号文件)进一步明确指出，市级规划管理权不能下放，已下放的要立即纠正。城市规划行政处罚权是城市规划管理权的一个重要组成部分，缺失了城市规划行政处罚权的行政管理权不是完整意义上的城市规划管理权。因此，相对集中城市规划行政处罚权与下放城市规划的审批权并无实质的区别，同样有违国家规定的城市规划集中统一管理制度。我们决不能一边强调规划集中，另一边却放权。作为经济特区的深圳市未将城市规划行政处罚权纳入相对集中的范围，个中缘由值得我们深思。

　　(2)赋予区级执法机构城市规划行政处罚权的做法与《城市规划法》的规定不相一致。

　　关于区级规划管理机构及其权限，我们认为，《城市规划法》规定的县级以上地方人民政府是指不含设区的市所辖的区人民政府。关于这一点，在国务院国发[1996]18号文件、国办发[2000]25号文件及国发[2002]13号文件中都有明确规定。但实践中，有些试点城市在区一级设立执法机构，有的区级执法机构还是一级独立的行政执法主体，并以自己的名义行使城市规划行政处罚权。这一点是明显违反《城市规划法》、《行政处罚法》及国务院上述文件的规定的。而国发[2002]17号文件却规定：“要明确市、区两级集中行使处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一事件多头管理和各级执法部门职权大体相同、多层执法、重复管理问题……原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。”国务院这一文件似乎为区级行政机关实施城市规划行政处罚提供了政策依据。

３、城市规划行政处罚权的相对集中，给城市规划管理带来了许多负面影响

3.1削弱了城市规划行政主管部门的监督检查权

　　(1)城市规划行政处罚权的相对集中，削弱了城市规划行政主管部门对违法行为的监督检查权。

　　城市规划行政处罚权相对集中后，各级城市规划部门原有监察人员及装备全部或部分划出，纳入行使相对集中行政处罚权的行政机关序列。从一定意义上说，行政监督检查权和行政强制措施权是附属于行政处罚权的。因而，行政处罚权相对集中之后，行政监督检查权和行政强制措施权也随之转移。这样一来，城市规划部门既没有负责监督检查的专门人员，又没有相应的职责，对“一书两证”核发后的实施情况不得而知，使得城市规划真正成了“墙上挂挂”的饰品。对建设单位而言，往往“报批要求高，实施要求低”。由于批后管理不衔接，一些单位在领取“一书两证”后，常常在实施中大搞违法建设，且以种种理由制造障碍逃避惩处，甚至拒绝规划管理人员入场检查，使得违法建设难以被及时发现和纠正，而一旦形成事实，却又给处罚带来难度。

　　(2)城市规划行政处罚权的相对集中，还削弱了上级城市规划行政主管部门对下级规划部门的监督权。

　　国发[2002]17号文件规定，对行使相对集中行政处罚权的行政机关做出的具体行政行为不服而提出行政复议申请的，可由本级人民政府和上一级行使相对集中行政处罚权的机关依法受理。笔者认为，这一规定不符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)。《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《组织法》第五十七条规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或业务指导。”我们认为，行使相对集中行政处罚权的行政机关的权限依法原本属于同级政府相关工作部门，也就是说，其行使的职权实为各工作部门的法定职权，只不过这一权限现已不再由各部门行使，而由另一机关集中行使而已，因此，其行使职权的行为仍然应接受相应的上级主管部门的指导与监督。在《组织法》未做修改的情况下，即便国务院作为最高国家行政机关，也无权改变。否则，《宪法》和法律规定的上级主管部门对下级工作部门的领导或业务指导职权将无从实现，这对行政管理是十分有害的。可以想象，复议监督权的缺失，将使上级规划部门的监督检查权形同虚设。国发[2002]13号文件和建设部等九部委提出的“规范城乡规划管理的行政行为”、“建立健全规划实施的监督机制”、“建立行政纠正和责任追究制度”的措施和目标也将落空。

3.2增加了城市规划执法的环节

　　在实践中，由于具有相对集中行政处罚权的行政机关及其工作人员往往不参与城市规划的编制，不参与具体规划项目的选址、论证及“一书两证”的核发，其对违法建设项目的相关情况的知晓程度低，增加了其调查取证的难度。一旦遇到相对人不配合时，更是“寸步难行”。在实践中，执法人员往往苦于在规划部门与违法现场之间来回奔走。有的试点城市规定，对于“影响城市规划但尚可以采取改正措施”的违法建设，由规划部门与具有相对集中行政处罚权的行政机关共同认定；有的规定行政处罚决定还需报经规划部门批准。这更使得原本由一个机关即可解决的问题毫无必要地在两个机关之间周旋，影响了执法的效率。

3.3造成部分执法权限不清

3.3.1关于相对集中的权限性质

　　根据国务院及国务院法制办有关文件，集中的仅仅是“行政处罚权”，非“行政处罚权”则当然不被集中。我们知道，《行政处罚法》将行政处罚的种类确定为六类。据此，现行法律、法规规定的有关法律责任措施并非皆为行政处罚。如《城市规划法》和《江苏省实施〈城市规划法〉办法》规定的“限期整理或者恢复原有的地形地貌”、“责令限期履行调整用地决定”即不属于行政处罚。照此理解，上述行政处罚措施权不在集中的范围之内。这里要特别提出的是《城市规划法》第四十条规定的“限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其它设施”。“没收”属于行政处罚，这是没有异议的，但“责令限期拆除”是否属于行政处罚？过去，我们都认为其属于行政处罚，实践中也将之作为行政处罚来操作。因为其符合行政处罚的基本特征，且《行政处罚法》第八条第七项也有“法律、行政法规规定的其它行政处罚”的规定。但国务院法制办在《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)中明确指出，“责令限期拆除”不属于行政处罚[4]。照此理解，“责令限期拆除”也不在集中的范围之内，这是否可以将相对集中行政处罚权的集中范围理解为仅限于对违法建设的罚款、没收的行政处罚权？

3.3.2关于集中行使的权限种类

　　对于相对集中的城市规划行政处罚权的范围，国务院法制办有关复函一般只做笼统规定，如“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权”。实践中有两个问题：一是城市规划编制等专业法规规定的处罚权。如《城市规划编制单位资质管理规定》(建设部第84号令)第二十八条、第二十九条、第三十一条、第三十二条对无资质证书单位承担城市规划编制业务、超越资质证书范围承接规划编制任务等六类违法行为的法律责任做了具体规定，包括责令停止编制、警告、罚款、收回资质证书等。上述行政处罚权是否也在集中的范围之内？二是与城市规划有关的其它部门的法律、法规规定的处罚权。如《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》(国务院、中央军委第298号令)第四十三条规定：“违反本办法第九条、第十条、第十一条的规定，在水域军事禁区、军事管理区内或者军民合用港口的水域建筑、设置非军事设施的，由城市规划、交通、渔业行政主管部门依据各自的职权责令停止兴建活动；已建成的，责令限期拆除。”该法第四十六条、第四十八条、第四十九条、第五十条亦有类似规定。《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》明显不属于城市规划管理方面的法律、法规、规章，照此理解上述行政处罚权显然未被集中。但如果该行为发生在城市规划区内，应由具有相对集中行政处罚权的行政机关管辖，还是由规划部门管辖？

3.3.3关于集中执法的地域范围

　　关于我国现行城市规划、建设、管理法律、法规、规章适用的范围，有三种不同的表述方法：一是“城市规划区”，如《城市规划法》第二条所规定的“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法”；二是“城市规划区国有土地范围内”，如《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条所规定的“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法”；三是“城市”，如《城市市容和环境卫生管理条例》第二条所规定的“在中华人民共和国城市内，一切单位和个人都必须遵守本条例”。除此之外，还有“城市市区”的提法。如《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二十三条的规定等。我们认为，“城市规划区”、“城市规划区国有土地范围内”、“城市”、“城市市区”的概念各不相同，因而，地域管辖权也各异，而国务院法制办对此通常只做原则规定。有关省、自治区、直辖市人民政府往往在实施中又忽视了上述法律、法规适用范围的差异，造成法律、法规的适用范围与集中执法的地域范围之间相互“打架”。如国务院法制办[2000]156号复函规定：“江苏省人民政府可以在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作”，而江苏省政府办公厅《关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》(苏政办发[2001]13号文件)规定：“相对集中行政处罚权工作限在城区进行”。这里就涉及三个不同的概念，即“扬州市”、“扬州市城市规划区”、“扬州市城区”。依据[2000]156号复函，扬州市相对集中行政处罚权的行政机关的地域管辖权为“扬州市”；依据《城市规划法》则为“(扬州市)城市规划区”；而依据苏政办发[2001]13号文件，则仅限于“(扬州市)城区”。那么，扬州市具有相对集中行政处罚权的行政机关的地域管辖权究竟应如何确定？

3.4影响了城市规划的实施

　　根据《城市规划法》第四十条的规定，违法建设的处罚(理)措施包括责令停止建设、限期拆除、没收、责令限期改正、罚款等。在实践中，违法建设的拆与罚、停与建，在很大程度上取决于其是否“严重影响城市规划”。而对这一标准的认定，实体法仅有原则性规定，大量的依据存在于城市规划技术规范和已生效的各项城市规划之中。对于具有相对集中行政处罚权的行政机关的执法人员而言，熟练理解并灵活运用这些为数众多且技术性较强的规范，并能熟悉不同层次的各项城市规划的内容，至少在现阶段是十分困难的，也是极不现实的。在实践中，城市规划部门与相对集中行政处罚权的行政机关又系两个互不隶属的独立的行政主体，相互之间往往互不通气，大量的违法建设由具有相对集中行政处罚权的行政机关直接处理。由于这些机关的经费难以得到保障，因而以罚代法、以罚代拆的情况时有发生，实际上为违法建设的存在另外开辟了一条通道，助长了违法当事人的侥幸心理。

４、城市规划行政处罚权不宜纳入相对集中的范围

　　城市规划执法与其它行业的行政执法相比，有明显的不同之处：一是城市规划执法的综合性。城市规划本身涉及社会的领域广泛，在规划实施时，需要综合、平衡和协调各方面的利益，正确处理宏观与微观、整体与局部、近期与远期等方面的关系。因此，城市规划执法调整的社会关系是十分复杂的。二是城市规划违法的严重危害性。违法建设对城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理等都有不同程度的影响，有的甚至不易察觉，形成隐患，一旦灾害发生，损失无法挽回。因此，对规划违法行为的查处事关城市的发展和未来，必须由具有法定职权的专业执法队伍来实施，且这支队伍必须受规划部门领导，能够依据法律和规划行使职权。三是城市规划执法程序的复杂性。从以往的实践看，对城市规划违法案件的查处大多适用一般程序，且经历的时间长，很少适用简易程序。四是城市规划执法具有较强专业技术性。基于以上理由，城市规划执法不具备相对集中的前提条件，不应纳入相对集中的范围。当前，各省、自治区、直辖市正根据国发[2002]17号文件的授权，全面推进相对集中行政处罚权制度。笔者以为，有关部门应结合行政体制改革，实事求是地对相对集中行政处罚权的试点情况进行深入细致的调研，在此基础上，确定可以集中的权限和范围，决不能草率集中、盲目合并、无限扩大、一哄而起，走“分久必合，合久必分”的老路。