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精细化治理:城市治理的现代化之路

时间:2019-11-16 15:12来源:中国社会科学网 作者:韩志明
    经过改革开放40多年的持续发展,中国的城市化率不断攀升。2011年首次突破50%,2018年底已经达到60%,北京、上海、广州、深圳等很多大城市都超过80%。越来越多的人成为城市人,享受到现代城市文明的红利,城市发展由原来的外延式扩张向内涵式发展转型。但城市的扩张及其发展,尤其是各种“城市病”正在侵蚀着城市的健康,由此迫切需要有效的城市治理,进一步提高城市治理的水平。
  城市的发展需要精细化治理
  区别于分散和割裂的乡村社会,城市是各种要素高度聚集和快速流动的空间集合。从农业社会迈向工业社会甚至后工业社会,人类社会也由简单社会迈向复杂社会。城市的各个要素互联互通、紧密连接、相互依存,牵一发而动全身,由此也带来了城市的脆弱性问题。这些问题表现在任何要素、环节和部位出现“病变”或遭受破坏,都有可能导致整体性或全局性的后果,引发巨大的危机或灾难。因此城市发展越快、规模越大,有机性程度越高、连接性程度越高,其脆弱性和风险水平也就越高。
  作为特殊的生态系统,城市包含了多元化和多层次的社会子系统,其产生、发展、变异和衰亡都有复杂的运行机理。特别是随着信息化、全球化和网络化的发展,社会的开放性、流动性、多元化、异质性、不确定性、不平衡性、不可预知性以及不可控性等都更为明显,各种棘手的社会问题纷至沓来。比如交通拥堵、环境污染以及公共安全等,都给城市治理带来了诸多问题和严峻挑战。这些问题遍布在城市的各个角落,迫切需要细致、精确、有效、差异化和有弹性的治理。
  当前中国社会发展进入新时代,国家和社会发展都呈现出诸多新特性。以至于传统粗放式的管理已经越来越难以应对和处理复杂而繁重的城市管理任务。特别是城市化的快速发展不断衍生出繁杂的治理任务,而社会民众也不断提出更多和更高的服务要求,这些都倒逼城市治理转型。正是基于上述这些问题和诉求,精细化治理应运而生。精细化治理致力于提高公共治理的适应性、精准性、有效性和效益性。精细化治理成为应对现代城市治理挑战的重要方式之一,也在一定程度上推动了国家治理的现代化转型。
  体现理性精神和审美诉求
  精细化治理是以理性精神为基础,通过专业的、科学的手段和方法,提供精准且高效的公共服务,可及时有效地解决城市问题。具体而言,在理念上,精细化治理信奉理性、专业和科学。其核心是关注细节,重视个体和局部,强调精打细算、精益求精、一丝不苟和追求卓越等。在过程上,精细化治理坚持多元化的立场,强调社会主体的广泛参与,整合多种社会资源和社会力量。同时其运用多元化手段,调和差异、分歧以及冲突,实现多元协同的共治。在结果上,精细化治理不仅追求运行过程的规范性和可见性,也关心结果的可测量性和可计算性。其最终通过治理过程的重塑来实现全覆盖和无缝隙管理。
  对个体和局部的关注,是精细化治理的逻辑原点。这既包含了对于个体或局部系统性地位的充分认可和接纳,同时也意味着高度警惕个体或局部的问题可能带来的整体性不良后果。精细化治理强调从实际出发,关注个体和局部的需要,尊重个性和差异性,包容他者和异质性。只有深入聚焦到个人或局部,搞清楚凌乱而复杂的社会事实,才能实施细微和精准的管理。就此而言,精细化治理内在地蕴含着以人为本的精神,体现了对于个人及其价值的尊重。
  理性是精细化治理的内核,专业和科学是理性的实现形态。专业意味着要以专业的人来做专业的事情,充分应用专业的知识和技能;科学则要求广泛利用科学技术,通过技术的力量来改进城市治理。精细化治理必须要尊重城市建设和发展的规律,重视专业人才及其知识的价值,合理运用科学技术,努力改进城市治理。特别是城市治理也要充分运用人文科学等方面的知识,使城市更加包容、公平和“有温度”,更好地满足人们多样化的需求。
  城市管理应该具备精心和细致的审美倾向,从而符合城市精细化治理的内在要求。精细化治理不仅标榜精益求精的卓越追求,也衍生出优美而精致的审美诉求,其中安全、秩序、整洁和美观等目标,都带有鲜明的审美气质。这意味着必须要用一套更高更严更可取的标准来引领和改进城市治理实践。就此而言,精细化治理是积极的、乐观的和向上的,体现了改革和发展的自主性、自觉性和能动性。
  总之,城市是特殊的,更是复杂的,传统的粗放式管理已经无法适应现代城市发展的趋势、特性及治理需求。在高度信息化的现代社会中,良好的城市治理必须是精细化的治理,应该是理性规划的、注重细节的和精打细算的,也应该是淡定从容的以及优雅而美好的。
  转变思维 追求精细化
  近年来,全国许多城市都出现精细化治理的热潮,上海、北京、成都、重庆、西安、大连、湖州、大庆等多个城市,相继出台了精细化治理的规范性文件,精细化治理的内容几乎涵盖了城市治理的所有重要领域。
  城市要实现精细化治理,就必须转变思维。首先,治理主体要深入培育专业的思维、科学的意识和认真的态度,形塑精细化治理的文化精神。其次,城市治理要统筹协调展开顶层设计,推进各个层面的制度化建设,建立和完善规范化、标准化的管理体系,提高可操作性和执行力。再次,精细化治理需要充分应用互联网、物联网、大数据以及云计算等现代信息技术,对社会事实进行科学的分类和编码,提供精细化治理的信息系统和数据库。最后,治理主体需要广泛应用民意调查和协商对话等治理技术,提高公共服务的差异性、个性化和民主性,提高社会民众的满意度。
  在此基础上,进一步需要考虑的是,精细化治理究竟精细到什么地步,如何才能实现精细化治理的目标。这些问题无论是在理念上还是在实践中,都包含着诸多方面的挑战以及悖论。社会事实具有多样性和复杂性,具体的管理单元具有无限可分的性质,因此究竟锁定和聚焦到什么层面的细节,往往存在争议和挑战。尤其是注重细节、从小处着眼、重视个人和局部,很有可能会导致对个别事实的迷恋,而被局部的情况蒙住了眼睛,忽略了城市治理的战略方向和长远目标。
  精细化治理是与科学技术的应用紧密联系在一起的,信息技术的应用及其发展往往需要投入巨大的财力和物力资源。但精细化治理的特点应该是精打细算、计较成本、追求效益。因此,精细化治理绝不能简单等同于信息技术的应用。这就要求考虑到资源投入是否值得,有没有意义。否则以精细化治理的名义进行过度的资源投入,就会导致严重的浪费和低效。
  面对高度细分的社会单元行使权力,精细化治理往往需要更多的人性化和柔性化以及灵活性,从而根据实际情况选择治理策略以及方法,提供细微而周到的服务。与此同时,城市治理也越来越强调法治化、制度化和规范化,要求给予管理和服务对象以公平的待遇,防止权力的滥用。但是,人性化的服务诉求与执行中遵循的普遍性规则就构成难以消除的紧张性,经常导致执行者处于两难境地,这是亟须解决的问题。
  社会事实充满了多样性和差异性,社会事物之间的因果关系更是高度模糊的。城市治理绝不是实验室里的操作,不能用“化学试剂”来获得答案。精细化治理不是简单追求工作的加量加码,如加快工作节奏、拓宽工作范围、提高工作额度、增加考核指标;更不应该是简单粗暴的一刀切,强求一致,损害城市的多样性及活力。所以,精细化的治理不仅是量的提升,更应该是质的优化,应该给渐进性试错留下空间。
  城市的发展需要与之相适应的治理形态,精细化治理是城市治理现代化的必经之路,也是构建国家治理体系和提升国家治理能力的重要路径。当今和未来的城市治理必然是专业性、科学性、精准性的统一,同时关注细节、注重效益以及精益求精。在此基础上,必须对各个城市要素都给予充分而适度的关切,以防止城市生态系统的功能失调,进而全面提高城市治理的效率和效益。
  作者单位:上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院
  (责任编辑:白雪松)

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