公众参与城市生态环境治理的主要模式

    从国内外实践经验来看，公众参与城市生态环境治理主要有以下两种模式：

    一是政府主导下的公众参与城市生态环境治理，主要包括引导公众参与城市生态环境治理方面的立法、行政决策、监督执法、宣传教育等方面的内容。一般而言，政府及管理部门作为公共事务的管理者，当然具有治理城市生态环境的职能，包括采取立法手段对造成或者可能造成城市生态环境污染和损害的行为进行规制;采取行政手段，出台行政决策，进行监督执法，对破坏或者可能破坏城市生态环境的行为进行约束、引导和处罚;还可以加强城市生态环境治理方面的宣传教育活动。政府及管理部门在开展上述治理活动时，完全可以引导公众参与到城市生态环境治理中来。比如，在立法和出台涉及城市生态环境方面的行政决策时，引入公众参与机制，听取公众的意见。

    二是公众自发参与城市生态环境治理。公众自发参与属于自我管理的范畴，由于经济发展对生态环境存在破坏作用，基于保护个人及家庭健康、维护城市生态环境等种种因素考虑，社会公众对破坏或者可能破坏城市生态环境的行为往往持强烈的警惕、反对态度，当有证据证明或者主观感受到城市生态环境可能遭受侵害时，即使没有政府引导，城市居民也可能自发地采取其认为有效的治理措施。在这种情况下，公众可能采取的措施往往是多样化的，比如，公众可能会对政府及管理部门的行政不作为提起环境公益诉讼，或者通过投诉、举报、信访等方式要求政府及管理部门切实履行其治理生态环境的职责。

    当前我国公众参与城市生态环境治理之现状

    随着我国城市治理模式的不断完善，公众参与城市生态环境治理，无论是体制机制还是实践操作方面，都在不断发展，取得了一定的成绩。

    一是从公众参与城市生态环境治理的依据来看，随着近年来全面依法治国战略的不断深入推进，国家越来越重视通过立法手段来加强城市生态环境治理，从中央到地方出台了多部法律、法规、规章和规范性文件，对公众参与城市生态环境治理作出相应规定，使公众参与城市生态环境治理逐渐有法可依。比如，2014年新修订的《环境保护法》第五条明确规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，并在第五章中对“公众参与”作了专门规定;《环境影响评价法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律也对公众参与作了类似规定，明确了环境影响评价、大气污染防治、环境噪声污染防治和水污染防治等生态环境治理过程中的公众参与权。《环境保护法》作为城市生态环境治理的基本法，《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律是专门针对大气、环境噪声、水资源等生态环境治理的专门法，《环境影响评价法》则属于程序性法律，这些法律共同构成了公众参与城市生态环境治理的基本法律依据。在这些法律的框架下，各部门、各地方也出台了一些法规、规章和规范性文件，对公众参与城市生态环境治理作出相应规定，初步形成了公众参与城市生态环境治理的基本法律体系。

    二是从参与城市生态环境治理的主体来看，参与城市生态环境治理的人员范围不断扩大。以往，主要是由人大代表、政协委员通过参政议政的方式，代表普通公民间接参与城市生态环境治理;现在，逐渐扩大到民间环保组织(NGO)和公民个人都能够以自己的名义行使法定权利，直接参与城市生态环境治理。具体而言，以往一般只有人大代表或政协委员才能代表社会公众参与城市生态环境治理，他们通过提出有关城市污染治理、城市生态环境建设等议案和建议，对有关城市生态环境治理立法行使表决权等参与城市生态环境治理，这本质上是一种间接参与。近年来，随着公众环境保护意识和参与意识的提高，可以参与城市生态环境治理的主体不再局限于人大代表或政协委员，社会公众也可以通过成立民间环保组织或者个人直接参与城市生态环境治理，向政府发出声音，在城市生态环境规划、建设、保护和可持续发展等方面发挥作用。比如，在《大气污染防治法》《水污染防治法》修订过程中已经引入了公众参与机制，公众可以通过直接向立法机构和行政机关表达意见和建议来参与立法。一些部门和地方人民政府还邀请民间环保组织、专家学者以及普通公民共同参与城市生态环境治理，听取他们的意见和建议。

    三是从公众参与城市生态环境治理的方式来看，近年来，公众参与城市生态环境治理的方式不断拓展，呈现出多样化的特点。过去，公众参与城市生态环境治理主要集中在对破坏、污染城市生态环境的行为进行投诉、举报、信访等方式，这是一种被动参与的事后监督方式。当前，越来越多的社会公众不再是仅仅通过事后监督来被动参与城市生态环境治理，也不限于投诉、举报、信访等方式，而是通过参与城市生态环境治理立法、行政决策，自发组织开展宣传教育以及依法提起公益诉讼等多种方式，主动参与城市生态环境规划、建设、治理等事前、事中和事后全过程。以公众参与城市生态环境治理行政决策为例，目前，越来越多的城市居民主动要求参加行政机关组织召开的听证会、论证会和座谈会等决策程序，在会议上发表意见、表达观点，对行政决策进行评价、评议，监督政策执行的权力，及时反馈政策实施成效，以便于行政机关吸纳改进。

    当前我国公众参与城市生态环境治理之不足

    虽然近年来公众参与城市生态环境治理在我国取得了长足的发展，但同国外先进城市相比，由于城市生态环境治理和公众参与本身在我国都属于新生事物，尚处在刚刚起步的阶段，我国公众参与城市生态环境治理在制度体系、参与意识和能力等诸多方面还存在明显不足，有待进一步完善和加强：

    一是制度供给明显匮乏。如前所述，当前我国公众参与城市生态环境治理的基本法律体系虽然已经初步形成，但需要看到的是，由于公众参与城市生态环境治理在我国实践经验尚少，与之相关的理论研究也不多，相关法律因此规定得比较原则，缺少具有可操作性的制度措施，对具体的参与过程要求、参与深度、参与范围、相关权利义务及其保障机制等内容都没有详细规定，不利于规范和引导社会公众合法有序地参与城市生态环境治理，给公众参与城市生态环境治理造成了障碍。