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——专访中国土地学会副理事长黄小虎
“建立城乡统一的建设用地市场”，在十八届三中全会被列为农村土地制度改革的方向。农村集体建设用地如何能够与国有建设用地具有平等的地位和权利，按照同地同权同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理成为社会关注焦点。 不过，在具体的改革部署上，城乡统一的农村集体建设用地市场尚只局限在了农村集体经营性建设用地上，这指的是乡村企业用地即农民集体兴办企业或与其他单位、个人共同举办企业的用地，而且，试点先行，为期三年，直到2017年。 谨慎的改革策略并不包括其他两部分集体建设用地，即集体公共设施和公益事业用地、农民宅基地。现实情况是，随着工业化和城镇化的推进，在城乡结合部、长三角、珠三角等地区，集体建设用地流转已不限于“经营性”。有的地方，宅基地早就流转了。而且，流转主体多样化。再仿80年代的改革，放权于民，为实践探索敞开一条生路，成为基层呼声。但时至今日，这些事实上已经存在的乡镇企业用地之外的集体建设用地流转市场，仍在与现行的法规和政策玩着老鼠和猫的游戏，构建统一的城乡建设用地市场停留于中央文件之上。 在中国土地学会副理事长黄小虎看来，要推动“建立城乡统一的建设用地市场”，就需要了解集体建设用地市场的现状和问题，分析阻碍集体建设用地入市的原因，在此基础上才能提出有建设性的改革建议。 他参与了有关课题，对集体建设用地做了全国范围的调研，调研发现，中国农村集体建设用地市场早已有之，伴随着农村企业在上世纪50年代的萌芽、70年代的兴起和80年代的遍地开花而自发产生，是亿万农民的伟大创造，开拓了中国农民在自己土地上发展转型的城市化之路，东莞等地即为此中一例。但是，1998年修订的土地管理法对集体建设用地进入市场做出了限制，嘎然关闭了农村集体建设用地进入市场的探索之路。然而，在市场经济大潮的裹挟下，“非法”的集体建设用地市场依然暗潮涌动。 解套土地管理政策和现实需求之间的“猫鼠游戏”，黄小虎建议要彻底改革政府经营土地制度，切实转变政府管理部门经营土地的职能。这一点在十八届三中全会《决定》中“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”已有重大部署，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是平等保护各类产权，规范和监督市场秩序，开展国土整治等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专作“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。黄小虎坚信，随着此项改革的付诸实施，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题，都会势如破竹，迎刃而解。 集体土地早已在市场调节下流转 财新：你多年研究土地制度、土地管理问题，去年又参与了对全国集体建设用地市场的大范围的调研。通过调研，你们发现了什么？ 黄小虎：我们发现，中国集体建设用地市场是亿万中国农民的伟大创造。这一市场早已有之，于今为烈。搞清这一点，还要从乡镇企业及其前身社队企业说起。 早在1958年人民公社化运动中，在毛主席要把公社办成“农、工、商、学、兵”五位一体的综合体的号召下，全国掀起了大办农村工业的热潮。进入1970年代以后，农村企业特别是农村工业，又一次兴起，国家统一命名为社队企业（按这个划分，1958年大办的农村企业，也应该算是社队企业），并给予许多政策扶持。改革开放以后，农业联产承包责任制大大解放了农村的剩余劳动力，乡镇企业“异军突起”，1987年的产值首次超过了农业总产值,达农村经济总产值的52.4%。其后，又经过若干发展阶段，到2012年，全国纳入乡镇企业统计的企业数是2400多万家。 办企业，就要用地。社队企业是过去计划经济时期的产物，但在国家计划里没有户头，其发展完全靠市场调节。包括土地资源在内的资源配置，是由市场发挥决定性的作用。尽管当时还没有土地市场的概念，但实际上集体土地已经在市场的调节下流转了。可见，集体建设用地进入市场流转，不仅早已有之，而且早于改革开放之前，就已经客观存在了。 财新：你所说的进入市场流转的集体建设用地包括哪些？ 黄小虎：改革开放前和改革开放初期，进入市场流转的集体建设用地主要是乡镇企业用地，即十八届三中全会决定所说的的集体经营性建设用地。但随着工业化、城市化的发展，一部分（主要是城市周边的）宅基地也进入市场了。 乡镇企业从诞生之日起，就是天生的“市场派”。企业破产、兼并、重组，意味着包括土地资源在内的生产要素的重新配置，势必激活土地使用权转让、转租及抵押、担保之类的土地二级市场。此外，工业的集中、人口的集聚，需要运输、销售、金融、餐饮、商贸等各种服务。第三产业的发展，也会要求重新配置包括土地在内的生产要素。2001年，国土资源部土地利用司副司长冷宏志带队，调查浙江、上海、江苏集体建设用地市场情况。调查报告引用了湖州市南洵区的数据：该区“141个乡镇中共有使用集体土地的乡镇企业171家，涉及宗地186宗，土地面积233.4万多平方米，其中发生出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有121家，占到总数的71％。在1991年至1998年间，南洵区平均每年发生宅基地买卖160起，出租房屋239户，涉及的土地面积均超过1万平方米”。这个数据，基本可以反映90年代江、浙地区乃至全国，集体建设用地市场特别是二级市场的情况。该调查报告概括集体建设用地的情况是：“流转普遍存在；流转的主体多元化；流转的形式多样化；流转的对象以乡镇企业用地为主；流转的数量与经济发展和城镇化水平高度相关。” 集体建设用地市场助推了工业化和城市化，工业化和城市化反过来又为集体建设用地市场带来新的商机。仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。从课题组调查的8个省的情况看，宅基地市场也是普遍存在，越是经济发达的地区越活跃。特别值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，并没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。 (责任编辑：白雪松) |
