图为大连星海湾。　王旅东摄

　　在城市发展中，大量湿地、山岭、滩涂、海岸线等被蚕食，占用生态资源去换取发展空间已成为一些地方发展经济、规避土地限制红线的主要手段。为了保护城市生态资源、环境资源，实现资源环境的协调发展，城市环境保护总体规划应运而生。

　　辽宁省大连市于2008年制定了《大连市环境保护总体规划(2008~2020)》(以下简称《规划》)，作为全国较早提出城市环境保护总体规划的城市，大连市几年来环保规划实施效果如何？大连市环保规划的制定和实施目前面临哪些问题？带着这些问题，记者采访了大连市环境保护局等相关部门负责人。

　　规划具备怎样的特点？

　　将保护与发展的问题放到时空关系中考量，赋予规划时空属性。

　　在采访中记者发现，大连城市环保规划制订的最重要的特点之一，就在于把发展与保护的问题放到时空关系中考量。

　　从时间上看，《规划》体现了可持续的特点。据大连市环境保护局副局长曲晓新介绍，《规划》的时间跨度是从2008年~2020年，长期性和可持续性较短期规划强。

　　长期规划的意义在于把发展放在长线上考虑。不只考虑三五年，还要考虑十几二十年；不只考虑当代，也要考虑后代。这就好比下棋，每一颗棋子都不是孤立的。有的看似闲棋，实则是为后面的棋局做铺垫。高手下棋，每走一步考虑的不只是下一步，而是这一步对未来整个局势的影响。大连市环保规划长期可持续的特点使其在起步上就棋高一筹。

　　从空间上看，《规划》体现了全面、协调的特点。曲晓新介绍说，《规划》涵盖大气、水、声、固体废弃物、核与辐射、自然生态系统等环境要素的各方面。目前，从全国情况来看，环境保护规划不少，但总体规划并不多。大连市环保规划在空间上全面协调的特点使其在实施过程中能够更好地发挥作用。

　　《规划》是大连市环境保护工作的一次积极探索和有益实践。将保护与发展的问题放到时空关系中考量，赋予规划时空属性，不但丰富了科学发展观的内涵，而且还是地方贯彻落实党的十八大报告提出的“优化国土空间开发格局”、“构建科学合理的城市化格局”的生动体现。

　　规划怎样才能发挥作用？

　　对规划的评价不能只看编制情况，关键要看规划能否落地以及落地效果如何。

　　“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，最后能不能实施，全靠领导一句话。”当前，很多规划存在重编制轻执行的情况，导致规划落不了地，成了一纸空文。有人针对这一现象，做出了形象的表述。

　　在采访中，多位受访者表示不能严格实施规划，规划的指导意义就不能真正体现。对规划的评价不能只看编制情况，关键要看规划能否落地以及落地效果如何。

　　大连环保规划虽然执行时间不长，但已取得了一定的落地效果。大连市危废园区建设就是一个典型的例子。据了解，大连环保规划确定了3个危废处置中心。一个是位于庄河市的大连国家生态工业示范园区，已于2012年6月通过国家验收，并开始运营。另外两个分别位于长兴岛和金州新区，目前正在筹建之中。

　　“按照一般意义来理解，土地开发商都不愿意接受危废处理项目的落地。因为在一定程度上，可能会影响土地开发的价值。”曲晓新说:“但由于大连市严格执行环保规划，坚持在原有规划地区建设危废处置中心，最终使3个项目平稳落地，成为大连环保规划成功实施的典型案例。”

　　大连市通过发挥环保规划的作用，不仅确定了危废园区的地点，而且对城市危废处理产业进行了全面升级和转型。

　　据大连国家生态工业示范园有限公司总经理刘林林介绍，大连市政府先后制定和颁布了《大连市人民政府关于支持大连国家生态工业示范园区(静脉产业类)开发建设的若干意见》、《大连市人民政府办公厅关于推进大连市再生资源回收体系建设的实施意见》等文件，要求全市新建的危废处置项目一律进入危废处理产业园区，不进园区不予批准，老项目则在升级改造之后逐渐转入园区。

　　“通过发挥环保规划作用，大连市不仅促进了危废弃产业升级，而且通过园区化管理模式的建立，形成了区域优势，促进了危废处置产业健康、有序发展。”曲晓新说。

　　规划如何得到保障？

　　必须提升环境保护规划的地位，保障其权威性和法定效力，才能促进其发挥指导作用。

　　在城市发展中，城市总体规划和土地利用规划早在上世纪七八十年代就开始编制，并有法律予以保障。而城市环保总体规划与前两者相比较，则底气不足，缺少名分。

　　据介绍，城市总体规划的编制由各级政府组织、建设规划部门牵头，规划由同级人大审议，经上一级政府(或国务院)批准实施。土地利用总体规划由各级政府主导、国土部门主管，规划同样由上一级政府(或国务院)批准。

　　而城市环保规划是由地方环保部门组织编制的，经由同级政府批准。环保规划的一个重要特征是，它不需要上级政府和上级环保部门进行审批。而正是由于规划本身在横向、纵向上都缺少直接的对应关系，使其在实施过程中，没有足够的权威性和制度性予以保障。

　　大连市就存在这样的问题。大连市环境保护局总工程师王浩说，和其他城市一样，大连环保规划也缺乏相关制度保障，导致规划权威性不足、法定效力不够。在城市发展过程中，环保规划更多的只是起到参考性作用。虽然大连市环保局力求做到使环保规划与城市规划和土地利用规划“三规合一”，实现城市规划、土地利用规划和环境保护规划在城市总体层面上的对接。但实际上，在现实工作中还是阻力重重。

　　“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”在采访中，多位受访者都表示，要克服环保规划底气不足的问题，就需要给其“名分”。若不提升环保规划地位，真正意义上的“三规合一”恐怕很难实现。

　　由于没有足够的权威性、制度性保障，在实际工作中，规划遭到任意修改的现象时有发生。“规划即法，规划如山。”大连市城市规划设计研究院总规划师周海波表示，实际上，规划在制订过程中，已对未来的变化有所考量。因此，原则上不应存在任何修改的理由。但在现实工作中，一些地方政府往往按照“一事一议”原则对规划进行修改。“很多城市都出现过这种情况。例如，某块已被环保规划用作绿地的土地，被房地产商申请做房地产项目。当地政府出于经济利益的考虑，批准了房地产商的申请，随意修改了规划。”

　　而这种情况在城市环保规划的执行过程中更不鲜见。王浩说:“虽然这样的行为在短期内能够促进地方经济增长，但从长远来看，不仅削弱了规划的权威性，也不利于地方可持续发展。”

　　由于权威性不足且不具备法定效力，环境保护规划一直处于边缘地位，游走于主流之外，处境十分尴尬。“必须提升环境保护规划的地位，使其持久发挥指导作用。”王浩表示。