“新市场停车方便、物流便捷，旧市场根本没法比。”于峰在成都国际商贸城3区做箱包生意，之前他在火车北站市场干了近十年。新商位面积扩大1倍，又从浙江引进了几个新品牌，他准备依托这里把生意做大。

　　而近日，部分选择异地安置的曹家巷居民住进了泉水人家等小区的新房，实现了安居梦。其他选择原地返迁的居民正在幸福地等待，曹家巷棚户区原址上耸立起一栋栋新大楼……

　　2012年2月5日，成都市规模最大的民生工程—“北改”工程正式启动，经过两年的改造，如今的城北已面目一新。

　　成都“北改”工程规划总面积为211平方公里，涉及金牛、成华、新都三个区。据初步统计，“北改”工程项目约360个，总投资约3300亿元。

　　面对庞大的综合性城市改造工程，成都破除了诸多难题，取得了多方面的经验和成效。

　　城北短板

　　对成都北部城区的改造诉求最早来自民间—近年来，针对北部城区的交通拥堵、居民住房拥挤、卫生脏乱差等状况，不断有市民向政府表达强烈渴望整改的诉求。

　　成都的北部城区涉及到金牛、成华两个区，以及成都铁路局和多个综合市场等，情况十分复杂。尽管政府部门多次进行专项整治，但一直未有根本性改变。

　　成都火车北站是目前亚洲建成的最大的货运编组站，有100多条股道。以火车北站为中心，成都的北部城区在上个世纪90年代初逐渐形成了多个商业市场，至2000年，以荷花池市场、驷马桥市场和五块石市场等为代表，共有118家综合专业批发市场，成都市中心城区综合市场中有80%都聚集在这里。

　　尽管上述市场的聚集为金牛区和成华区带来了繁荣的商业氛围，但主政者亦发现其中存在诸多问题。

　　上述市场存在时间比较长，整个形态比较低端，有的以街为市自发形成了市场，有的经营摊位则由国营企业遗留下来的场地变更而来。随着经济的发展，这种粗放的经营模式造成北城的物流形态十分杂乱。同时，区域内的公路有诸多断头路。公路物流出川主要道路之一的川陕路长期拥堵，交通压力巨大。

　　另外，诸多批发市场在每天凌晨两三点便开始经营，严重影响了周围居民的日常生活。

　　2011年成都的经济总量已经位居西部第一，同时提出了打造西部经济核心增长极的奋斗目标，加快推进现代化和国际化建设。而此时，在成都市的东南西北四个片区中，城北片区产业结构低端、存在低洼棚户区等，显然是成都发展的短板，城市的二元结构十分明显。

　　为打破城市二元结构，建设现代化、国际化的成都，2012年2月5日，“北改”工程正式启动。“北改”工程是成都市最大规模的民生工程，其目的是把城北打造成宜业宜商宜居的现代化、国际化城区，还城北市民一个畅通城北、安居城北、宜人城北。

　　2月7日，“北改”工程的第一个城北更新改造项目，曹家巷片区一、二街坊危旧房自治改造启动……根据规划，2013年至2016年的主要任务是调结构，实现“北改”片区的产业转移，使“北改”片区服务业增加值达到1200亿元，在现有基础上增加2.8倍；2017年至2020年的主要任务是促升级，实现“北改”片区的产业重构，使“北改”片区服务业增加值达到2500亿，在现有基础上增加5.8倍。

　　成都市首先抽调了包括城建、司法等多个部门的政府工作人员，形成市北改办，对城北的各项改造进行统一协调和任务的划拨与监督。为配合“北改”的顺利推进，成都市政府还通过动议，使得市属财政每年投入15亿元支持“北改”。

　　经过一年多的建设，交大路、解放北路、老成灌路率先完成路面整治，成为北部城区重要的出入城通道；黄忠大道段、昭觉寺横街段建设完成，中环全面形成通车能力。金芙蓉大道、建设北路北延线（蜀龙路五期）以及熊猫大道全面通车。

　　商贸“关、调、迁”

　　据了解，以荷花池、五块石等为主的城北市场，对成都的经济发展曾起到很大的作用，但随着经济的发展，其增幅明显减缓，产业转型发展势在必行。如何通过“北改”，探索在符合现代商贸业发展的大形势下，更好地释放城北的商业价值，是摆在成都面前的一个课题。

　　在“北改”中，成都提出了“有机改造”。

　　根据研究显示，“北改”片区传统产业占据绝对优势。以2010年为例，“北改”区域实现社会零售总额约582.6亿元，占成都市社会零售总额约24.1%，但区域内产业功能业态较低端，功能组织分散，市场集约度低，生产支撑能力弱，零售商业能级低，主导产业关联的商务服务功能有待培育。

　　针对传统产业存在的以上问题，成都市提出，调结构是实现产业城北的首要之选。成都制定了《成都市“北改”区域产业发展规划》和《成都市“北改”片区产业布局规划》，对“北改”片区未来主导产业进行了集聚分布引导，规划了12个产业集聚区，通过控制土地资源利用和空间开发秩序，引导优势服务业集聚发展，形成以现代商贸业为核心，以商务服务、文化创意、科技研发、旅游休闲和金融服务为支撑的“1+5”现代服务业体系。产业调整升级则主要采用关闭转移、改造提升和转型发展三种方式。

　　荷花池市场有34家细分市场，改造荷花池市场的可行方案之一便是调迁—将该市场调出主城区，另择区域对商家重新安置。方案之二就是对一些小市场进行彻底关闭，或者帮助一些商家就地转型，形成城区内的总部群，发展以展示贸易为主的现代电子商贸服务业。截至目前，荷花池市场有五分之一的商铺外迁。

　　成都市北改办有关负责人认为，在成都市打造服务型政府理念的指导下，政府已经不能如过去那样强制介入，而应该以市场化为主导，通过政策调迁，引导商家自主搬迁，以减少其中矛盾。

　　为很好地承接荷花池市场，市北改办和浙江义乌小商品市场有关方面进行商谈，引入义乌先进的管理理念，在新都区修建“国际商贸城”，承接荷花池市场的部门商家。

　　此外，北改办主要通过政策激励和引导去进行整个市场调迁，分类进行关调和改转。以区属市场为先例，荷花池市场占地48亩，2013年春节前关闭，涉及商家4683户，商位6681个。它的关闭对荷花池区域起到了示范作用，而成都蓉北市场和火车北站市场占地共37亩，该区域已经在2014年初调迁引导至国际商贸城。

　　在涉及民营企业的利益诉求时，成都的做法是增加政策吸引力，并通过红利递减原则提出“早改早受益”方式。

　　通过政策红利释放，企业开始主动配合“北改”，如金府钢材物流中心、蓝光电子电器市场等，此前都是社会化主体或是企业投资的。他们的市场在关闭后，其土地被允许进行二次开发。

　　打造科技型新产业园

　　城北的商贸改造，绝非只是对原有粗放型市场进行升级，成都市还在城北规划了另几个更具未来竞争力的产业园区—西部地理信息产业园区、轨道交通产业园区等。

　　西南交通大学、中铁二院、中铁二局(600528,股吧)、成都铁路局等科研院所和铁路部门均在金牛区辖区内，轨道交通产业链相对完善，由此有了构建轨道交通产业园区的基础。

　　“中铁轨道交通高科技产业园项目”由中国中铁股份有限公司投资打造，总投资20亿元，首期占地500亩，是全球首座综合性轨道交通产业园，明年底将正式成型。同时，中铁二院下属的“智能交通设计研究院”正式授牌成立，并即将入驻“中铁轨道交通高科技产业园”。研究院致力于智能交通信息平台与系统研发、智能交通产品产业化、城市交通模型设计等，为各大中城市提供“一揽子”交通解决方案。智能交通设计研究院目前已完成或正在进行的项目包括双流机场综合交通规划与客运枢纽设计、成都东客站综合客运枢纽规划、天府新区轨道交通规划等。

　　金牛区还建立了西部地理信息产业园。2014年1月30日，国务院出台地理信息产业发展的实施意见，地理信息产业上升为国家级产业，包括地理测绘和北斗导航，属于智慧城市的一个重要部分。

　　该产业园项目占地300亩，规划建筑面积近40万平方米，将在三年内力争完成投资50亿元，引进各类地理信息企业80—100家，提供近1万个就业岗位。园区建成的第一年预计实现产值10亿元，按照地理信息产业关联度大于1:10的统计，将带动相关服务业产值达到100亿元。

　　地理信息产业已经在交通导航、物流传输、工程建设、工农业生产等方面得到广泛应用，但还缺乏行业龙头企业，产业的集中集聚集约度有待提高。金牛区相关负责人表示，希望通过建立产业园，吸引国内外地理信息企业入驻，发挥园区的聚集、推动效应，提升四川省地理信息产业的整体规模和综合竞争力。目前国内龙头企业四维图新(002405,股吧)等签约进驻。

　　城北明确了“打造以现代商贸业为支柱的产业城北和具有国际影响力的商贸主体功能区”的目标，规划以“北改”区域现有传统商贸流通业为发展基础，加快商贸产业结构调整和业态升级，完善现代商贸体系，实现商贸、科技、金融、文化融合发展。

　　发展重点是加快形成贸易营运控制中心、交易服务创新中心、大宗商品价格发现中心、口岸集散中心、信息发布展示中心等五大功能。提升现有综合商城和专业卖场业态，加快商业综合体、轨道交通上盖物业、文化休闲商业街区、购物中心、美食公园、网上商城等商业业态建设，适度开发奥特莱斯、仓储超市、体验中心等业态。

　　预计到2016年，“北改”区域社会消费品零售总额可达1600亿元。

　　旧城改造难题

　　旧城改造由于直接涉及到老百姓的生活，其改造方式一直是各个地方政府处置的难题。

　　成都北城存在着诸多产权形态，一是如铁路系统和大型国有企业在改制时候遗留的集体宿舍，二是城中村，三是居民自住搭建形成多年的棚户区。改造看似简单，但实则困难重重。

　　如何“改”，成都曾摸索了很多年。以金牛区曹家巷一二街坊棚户区改造项目为例，该项目位于成都市一环路北四段内侧，涉及范围约198亩、面积约5.3万平方米。该区域现有建筑从1953年成都市建筑工会修建的26栋宿舍开始，逐步扩建为建筑行业职工宿舍集中区。曾经繁华一时的“工人村”，目前多数房屋存在墙体开裂、屋面漏雨、抹灰大面积脱落、电线老化、外墙风化严重等问题，已鉴定为D级危房。

　　2002年以来，成都就该片区改造问题多次专题研究，华西集团也多次着手进行自主改造，但都因利益难以协调，无法启动实施。一是公房关系复杂。区域内各国有企业事业单位公房2469户，占整个居民户数的66%。各类公房使用人身份极其复杂，房屋几易其主，公房使用人身份认定难度也相当大。二是居民诉求不一。虽然居民盼望改造的意愿十分强烈，但内部存在着不同的态度，在片区的老住户，希望尽快拆迁，在片区内有房子但又在外面有房子住的住户对改造不急。三是整合单位较多。该棚户区与周边单位犬牙交错，若仅仅对棚户区进行改造，将不利于城市整体形象及产业品质提升。但需整合的周边7家单位隶属不同主管部门、不同权益主体，自身发展的利益诉求又各有不同，达成整合意见的难度很大。

　　更为重要的是旧城改造的资金缺口。金牛区多数旧城改造项目拆迁安置都存在巨大资金缺口，区委、区政府也多次立项寻找开发商进行开发改造，但终因算不过账而搁浅。比如，金牛区花牌坊街新16号院（原成都建设机械(600984,股吧)公司职工宿舍）项目，位于成都市一环路内侧，涉及范围约8.25亩、面积约1.1万平方米，按现有的控规条件和拆迁补偿政策测算，总的拆迁安置费用达1.5亿元、亩平拆迁成本达1800多万元、楼面地价达6868元/平方米，项目实施将出现巨额亏损。而旧城改造的启动实施，使掩盖了多年的社会、家庭矛盾和种种问题集中爆发出来。以茶花片区城中村拆迁改造项目为例，该项目位于成都市二、三环路之间，面积3平方公里，涉及人口6.2万人（其中暂住人口近2万人）。该区域从80年代初开始至今，经历了数十次零征、统征，号称“拆迁历史博物馆”。

　　由于该区域征地拆迁时间跨度较长、安置补偿政策更替较多等因素影响，造成历史遗留问题与现实难点问题相互交织、合理诉求与无理取闹相互叠加、直接利益与间接利益相互纠集，这一度延缓了该片区的更新改造进程。

　　曹家巷改造新模式

　　“北改”工程中实施了模拟拆迁，并进行了改变。在政府公布拟拆迁公告后，自治改造附条件搬迁签约期限为100日，若签约率达到100%则项目启动，不足100%则项目中止，避免因项目延误增加资金成本。另一方面，项目公司按照规划条件和居民意愿，在尽可能满足居民返迁安置需要、提高居住环境和品质的基础上，将一部分土地用于引进有资金实力、有运作经验、有成功案例的企业进行市场运作，以土地收益弥补前期搬迁补偿成本及后期返迁安置房建设成本，实现拆迁改造资金基本平衡。

　　在模拟拆迁过程，由于上面所述的种种原因，签约率难以达到100%。针对此现象，成都提出了一种新模式，即通过发挥基层民主的自主性，用基层民主自治破解二元结构，把政府角色从传统主导形态解放出来，把政府行政性改造手段转变为以提供服务为主，让老百姓自己决定去留。

　　曹家巷自改委由此产生。曹家巷的63栋居民楼产生63个代表，再推举了13个人担任自改委，“自改委”代表全体住户议事、代表全体住户进言。从成立之日起，“自改委”就全程参与项目摸底调查、民意收集、政策宣传和规划设计、签约搬迁等一揽子事宜，分户调查、房屋确权等大大小小的事都由“自改委”开会自己讨论、自己决定，让群众真正成为搬迁改造的决策主体，实现“改不改由群众说了算”。

　　同时，金牛区通过与华西集团反复协商达成一致意见，共同成立自治改造协调服务指挥部，协助“自改委”做好规划政策、跟踪服务、监督指导等工作；通过引导成立“自改委”临时党支部，着力构建党政主导下的居民自治改造工作模式，确保了自治改造依法依规、有序有效推进。2012年12月18日，4000多名居民参加的曹家巷一、二街坊危旧房棚户区自主改造附条件协议搬迁动员大会成功举行，十年拆不动的曹家巷总算进入拆迁改造的实质性阶段。

　　市北改办后来评价称：“有了群众力量做支撑后，很多难题就迎刃而解，自改委在拆迁谈判过程中发挥了很大的作用。”

　　成都方面希望，对曹家巷改造的规则进行标准化的制定，向全区推广。同时记者注意到，曹家巷的改造模式，是社会治理和基层民主的一个成功实践。

　　城市文态生态并举

　　在成都市的“北改”工程中，还包括对生态环境的改造与文化传统的恢复。来自成都市文化局的消息称，目前已经对“北改”区域进行了全面调查摸底、研究分类，编制了《“北改”区域文态建设遗产保护利用方案》和《成都市“北改”区域文态建设遗产保护利用工作意见》，如修建凤凰山旅游区，打造驷马桥、天回镇等历史遗迹，重新发掘文化元素。

　　驷马桥是汉代文化在成都的集中体现，是司马相如与卓文君浪漫爱情的寄托，同时也是蜀道起点。成都希望通过对驷马桥的景观打造，树立城北入城标志，成为成都汉代文化集中展示区。驷马桥的打造，主要集中体现在两个方面，一是驷马桥本身；二是桥旁河道临街绿地。驷马桥改造后，将在成都形成南有天府立交，北有驷马桥的城市景观新格局。

　　而天回镇的历史则更加悠久，唐“安史之乱”，玄宗李隆基逃到蜀地避难，返回经此，故得“天回”之名。天回镇作为成都市北门第一重镇，川西文化、川西建筑、古镇风貌在这里传承延续多年。天回镇特色文化街区的打造，在规划中将结合环城湿地打造，做到“文态、形态、生态、业态”四态合一。在文态上做到乡土缩影，原真生活；在形态上做到灰黑瓦房，青石街巷；在生态上做到老街小巷，绿树掩映；在业态上做到民俗体验，传统生活。

　　截至2013年12月底，“北改”区域累计启动项目409个，全年实际完成投资约568亿元，完成计划投资的104%；启动新建基础设施项目63个，新建改造道路138.9公里，完成投资约102亿元；新启动棚户区和老旧房屋改造项目93个，涉及居民48593余户、已签约住户24219户，拆除建筑面积约350万平方米，完成投资148.6亿元；启动产业项目108个，其中新建11个，提升改造75个，调迁22个，完成投资288亿元；招商引资签约资金980亿元，实际到位资金达250亿元。

　　"北改"以四态合一的理念对旧城进行改造，不仅以人为本，切实改善了居民的居住和生活环境，还破解城区二元结构，对产业进行了升级。”成都市社科院副院长、研究员阎星认为，“旧城改造是各地都面临的难题，而"北改"这种有机改造模式为其他城市提供了很好的借鉴意义。”