美国城市的“城管”系统_中国规划网——全球专业性中文规划门户

在纽约有一个名为街头商贩工程（The Street Vendor Project）的NGO组织，致力于联合街头商贩维权。

一个街头商贩正在看《街头商贩指南》（Street Vendor Guide）.

《街头商贩指南》图文并茂地写明了街头商贩的权利和需要遵循的规范，

以及跟警察打交道时需要注意的细节。

　　在中国人的习惯性思维中，城里有小商小贩，或者流动商贩，就需要有城管。因为事关多个方面，于是交通、公安、工商、卫生，甚至园林等部门协作行动，久而久之，一支综合整治的执法队伍也就建立起来了。
　　反观美国的一些城市，其操作方式却很不一样，所体现的是一种不同的“城管”思维。
　　没有围墙的城市
　　在美国首都华盛顿特区呆了一段时间后，我明显感觉，这里相对于中国许多城市来说，有一个非常独特的现象：围墙很少。无论住宅区、大学，还是政府办公机构，都很少用围墙围起来。
　　最初以为这是华盛顿的独特现象，毕竟这里人口密度相对较低，后来利用假期参观了纽约、波士顿等城市，发现在这些城市也很少见到围墙，由此推测这可能是美国城市的普遍现象。
　　没有围墙，对中国来说几乎是不可想象的。我们习惯修围墙，长城就是一种围墙。故宫有围墙，国家、政府、企业修围墙，而且老百姓也修围墙。围墙给我们带来安全感，尽管其作用很大程度是心理层面的——对于越来越现代化的社会来说，翻墙太容易了。
　　不过，近年来美国也在修建一道墙，这是基于2006年9月国会通过、10月总统签署的《2006年安全围墙法》（Secure Fence Act of 2006），在美国和墨西哥边界修建一道1126公里的隔离墙，用以降低非法移民入境、毒品交易等事件，以确保边界更安全。不过，该法案遭到了国内外不同团体的强烈抵制和反对——比如，当时新当选的墨西哥总统费利佩·卡尔德龙就认为修这道墙与修柏林墙一样是“巨大的错误”；而且这道墙因为成本高昂，至今仍未全部竣工。
　　因为中国城市中围墙能将围墙内的管理事务交给“单位”或者“物业”，极大地缓解了城市管理的压力，所以，中国有而美国没有或者很少有围墙，就让作为中国人的我不禁担心一个问题：如果有人把小摊摆在或者把小车停在你家门口或附近，成天吵吵闹闹，那该怎么办呢？
　　事实是，在美国的许多城市，较少见到流动性的小商小贩，而且流动商贩引发的问题似乎并不严重，像中国城市频频出现的作为执法者的“城管”与流动商贩直接冲突的情况更是绝少发生。那么，这是为什么呢？
　　美国的“城管”特别强调综合治理，这不是说成立一个“综治办”来执法，而是巧妙地运用包括企业、NGO和个人在内的整个社会力量，来形成合力，构筑管理措施链，维护社会秩序。
　　具体阐述这一“综合治理”前，举一个例子可以说明政府、个人与企业之间的协作：前面说过美国城市围墙很少，而居民家庭车辆却不少，所以如果没有地下停车场或者专门车库，不少建筑在设计时就会在旁边留有空地用来停车，因为是敞开式的，这样就将碰到乱停乱放问题，相关业主或经营者怎么解决呢？
　　不少这种停车场的入口旁边，都会立一块牌子，写着拖车公司的警告（其实也是广告）。在我所住公寓附近的两个小停车场，都可以看到这种牌子，它们不同的制式表明其来自不同的拖车公司。牌子内容大意是：“未经准许，切勿停入。否则拖走，费用自担。”接下来表示一周7天每天24小时都是如此，下面除了告知车主如果车子被拖走可以打的当地警局非紧急事务部门电话，还告诉了相关的拖车公司名称及电话。让倒霉的乱停车的车主自己去解决由此带来的麻烦事。为此，在我入住时，公寓管理者Tim就特别跟我强调，如果我有车，或者朋友开车来看我，停入前一定要跟他们讲，获得他们的允许，否则车子会很容易被拖走，很麻烦。
　　美式综合性“城管”的措施链
　　在我看来，美式综合性“城管”可以看作是上文“拖车机制”的进一步放大，概括地可以用“开源”、“节流”、“平衡”六个字来总结。
　　就“开源”而言，上文所述城市“缺少”围墙，可算一种。一个建筑四周临街，如果有生意可做，辟出一个门面来干小本买卖，也就省却了四处游走之苦。
　　其次是在地铁口或者城市游客多的地方及附近开辟空间。由于美国大量城市的人口密度相对中国大城市而言并不高，而小商小贩往往倾向于集聚在人流量比较大的地方，地铁口特别是几条线路的转乘站附近便会被管理者留出一些空间来，规定在特定的时间可作集市贸易之用。至于城市游客集聚之地，比如夏威夷瓦胡岛非常著名的威基基（Waikiki）海滩附近街头，每当夜幕降临，便有许多小商贩前来兜售，还有不少艺人表演向观众收钱，也没什么人管，算是城市一道美丽的风景。
　　第三，美国服务业中的小费制度可以让不少人打消自己“练摊”的念头。在美国不少服务业有不成文的规定：需要给服务员15%到20%的小费。这在旅游业中显然是非常有成效的一个制度——对许多游客，导游极可能一辈子就见一次面，如果事后没有小费，接待的司机或者导游就倾向于偷工减料，或者多带客购物以提成。对于该制度在餐饮业中的广泛存在，我最初不是特别理解，现在看来，它对将原本可能倾向于做流动商贩的人疏导到更多更正式的有雇主管束的就业岗位上去是有帮助的。
　　就“节流”而言，主要体现在如下方面：
　　首先，美国居民大量使用信用卡，这较多地限制了小商小贩如果没有执照，没有银行账户，则只能收现金的售卖行为和市场空间。
　　其次，美国不少城市都通过发放执照（当然，也相应地收取一定的费用，比如纽约一年执照收费200美元）的方式，来合法化一部分小商小贩。其明文规定，出售哪些商品需要执照，哪些商品则不需要。对于这类执照的申请，许多城市的政府部门（例如纽约的消费者事务局）都规定复员军人及其家属或者军人遗孀等有优先权。
　　第三，对于违反规定的小商小贩，多是由警察开罚单的方式来进行管理。当然，对于没有身份证或者需要有却没有执照的流动商贩，也会予以逮捕。据说在美国纽约市数量可能超过2万的流动商贩中，每年遭逮捕的就平均达1万多人次；开罚单数为4万多张，而对于每次违规，其罚单最高能够开到1000美元。罚款数额过高，街头流动商贩们当然交不起，也不愿意交。据统计，在2009年纽约市的1580万美元的罚款中，有1490万美元落了空，即流动商贩们交上的罚款仅为90万美元。正是因为这个缘故，纽约市议会2013年3月通过修正案，将流动商贩违规罚单最高额降到了500美元。
　　就“平衡”的措施，则主要有：
　　首先，不同州或市政策不同，让流动商贩可以选择更适合自己的地方。比如说，在美国的首府华盛顿，为了照顾首都形象，为了顾及国际影响，政府近年来对小商贩规定得越来越严格，不仅执照发放数量减少，标准提高，而且许多商品的街头售卖都被要求需要申办执照，对经营场地也做了严格限制，最后导致不少小商贩不厌其烦，出走到附近的马里兰或者弗吉尼亚州一些城市。
　　其次，一些非营利组织的参与和服务极大地降低了流动商贩与管理者之间的信息不对称。比如，在纽约，就有一个名为街头商贩工程（The Street Vendor Project）的NGO组织，致力于联合街头商贩维权，为他们提供支持。一些热心的专业人士更是联合起来，专门制作了一个多语言、简明易懂、图文并茂的《街头商贩指南》（Street Vendor Guide）让街头流动商贩们自由下载，帮助他们了解自己的权利和需要遵循的规范，以及跟警察打交道时需要注意的细节，其中甚至还指导他们注意记下警察编号等。
　　第三，不少媒体和网民也站在相对弱势的流动商贩的立场说话，批评政府甚至NGO的一些做法，为流动商贩鼓与呼。一些学者也致力于对某些措施加以分析，对其实施效果进行评估，批评和谴责政府的某些做法。
　　措施链有效性的动力机制或基础
　　值得强调的是，上文所述的许多措施需要镶嵌在更大、更基本的制度和精神之中，才能有效地发挥作用，才能获得更持续的动力。在我看来，它们至少包括三点：（1）权力制衡制度；（2）公权民选制度；（3）公平正义精神。
　　出国前在北京的美国大使馆面签，通过后，签证官特意给我拿了一个小册子，说：“一定要把它带到美国去，放在身边，它很有用！”仔细看这个小册子，它充满了对“雇主、合同签约人及招聘人”（即中国语境中所谓“资本家”、“老板”）权力的制约和对普通工人权利的维护。很难想像这是由一个资本主义国家的大使馆提供的。在这个小册子的封面上，它写道：
　　“如果您（在美国）遇到问题，您拥有您的权利，您可以获得帮助。您有权利：获得公正的待遇及报酬；不被强留在违背自己意愿的工作岗位上；自己保管护照及其他身份证件；报告虐待并不受报复；请求来自工会、移民和劳工权利及其他组织的帮助；寻求美国法庭的公正处理”。
　　这个小册子的几乎每一句话都可以说是美国权力制衡制度（具体而言就是司法独立）的表现，长远看，它有助于避免雇主将利润建立在剥削工人的基础之上，转而致力于制度、技术和管理创新，提高其产品竞争力。回到“城管”问题，如果没有司法的独立和以此为基础的公正，那么，不难想像纽约警察在给流动小商贩开罚单（注意不是直接罚款）的时候，就会借此权力索要贿赂。
　　美国在公共权力、公共管理领域中普遍实行的民选制度，让NGO等组织不仅可以保持相对独立的立场，全心全意为弱势群体服务，而且能够吸纳和激励优秀人才的加盟。
　　NGO的工作人员往往有大量与弱势群体直接接触的机会，不仅可以与服务对象“混个脸熟”，而且可以在其中提升个人综合素质、能力，乃至声誉。在公权民选制度背景下，这是非常重要的政治资本和人力资本。即使知名度只是限于地方或局部领域，即使工作人员自己无心仕途，也完全可能在市、州甚至整个联邦的公权选举中成为候选人（比如总统竞选者）走访、拉拢、亲热的对象，获得大量的尊重和荣誉。这当然会更进一步促使他们全心全意为弱势群体（无论他们是不是选民或人民的一部分）服务。
　　试想，如果公权力首脑并非相关区域内一人一票选举产生，而是由既有权力掌控者协商产生，则NGO等组织只会沦为协商过程中利益交换、因人设岗的产物或衍生品，或者权力掌控者安置和安慰冗员的次级机构。这样的NGO不仅无法真正站在弱势群体的立场考虑问题，发挥其应有功能，而且无法吸纳年轻的优秀人才——因为这些优秀人才会倾向于挤破脑袋往更核心的公权力部门钻，以便拥有更多获得赏识和往上爬的机会。这个意义上的NGO越多，对相关弱势群体就越会是灾难——因为它们需要供养甚至贿赂的组织和人员相对更多了，过去是一个婆婆，现在是七大姑八大姨都来了。
　　美国在校大学生往往热心公益，积极参与各类NGO组织，除了学校的鼓励（比如设置专门的奖励）之外，公权民选制度在美国的普遍存在也是根本性的。毕业之后的在美大学生也乐于参加NGO，以此为第一个职业，而不是挤破脑袋做公务员，这与公权民选制度作为其立国的根本性制度之一也密切相关。
　　公权一人一票的选举制度比较好地实现了职业没有贵贱之分的理想——当然，仍有挣钱多还是挣钱少之分。此外，严肃的媒体和大学的教授因此也敢于批评政府特别是其民选首脑的一些措施，而这些首脑也不用因为这种批评，担心自己尊严受到冒犯，进而地位不保。
　　在美国，如果说有什么“思想政治工作”的话，那无疑是公平正义（justice）精神的培养和教育。从小到大，从家庭、教堂、学校到工作岗位，从社区工作、城市政策到联邦立法，公平正义精神的培养和教育几乎无处不在，能够较好地保持其一贯性和稳定性。
　　美国的不少父母在孩子还非常小的时候（比如9岁），就跟孩子就某种事务订立契约，设立甲方乙方，明确双方权利义务，并且拉其他孩子或（及）配偶作为见证人。美国宗教组织讲得最多的也是公平正义问题。美国大学关于公平正义的课程也非常之多，哈佛大学有一个著名的教授开讲公平正义课程极受欢迎，几百人的大教室，场场爆满。
　　一些学者和宗教人士因为创立某种公平正义的相关理论和思想而出名，成为大师；其思想被运用到各种具体的制度设计乃至国际决策之中。更是有不少当选总统公开宣称自己的核心价值观受到某某大思想家的影响。为公平正义而奋斗的马丁·路德·金在美国甚至比许多总统的名气还大，今年的1月份我在华盛顿对此有深切感受，当地基本上可以说是花了一周的时间搞各种活动来纪念他。在中国，这是很难想像的。
　　也正是因为讲求公平正义精神，以此为核心价值观，美国的富人往往以搞慈善活动为荣，巴菲特甚至为自己过度富有而许多人还在挨饿而忧心忡忡。在此过程中，他们不用担心遭到在中国可能会碰到的来自民间所谓“作秀”的批评，和来自官方的“收买人心”的忌惮，从而避免类似沈万三的悲剧（记住明朝时没有公权民选制度）。
　　这种核心价值观在国际战略中的渗透，也往往能让“干涉别国内政”的美国赢得不少被干涉国民众的尊重和国内持不同观点的社会团体的理解。这一点，并不是简单的利益输送和权术运用就能够实现的。■

　　(作者系中国人民大学社会学系副教授，2月26日在《东方早报·上海经济评论》刊发了《乔治城大学的美式办公》，3月12日刊发了《华盛顿的政府办公方式》。柯白玮编辑，工作邮箱：kebaiwei@wxjt.com.cn)

　　(责任编辑：白雪松)