城市规划作为政府干预城市发展的一种重要手段，为社会经济发展服务。由于城市规划涉及许多政策问题，而且它本身就是体现政策的工具，从某种意义上讲，制定和实施城市规划就是制定和实施城市公共政策。因此，基于城市规划的公共政策是政府实施城市规划干预的主要方式。

　　从作为城市政府干预手段的城市规划管理的特征来看，一方面，由于城市规划管理职能是政府职能的主要方面，城市规划管理模式的合理选择是政府有效实现城市规划干预作用的前提；另一方面，作为政府干预手段的城市规划与公共行政是密切联系在一起的，城市规划管理具有公共管理的特征，应该成为城市公共管理的一部分。

１、城市规划—作为公共政策

1.1城市规划干预社会的角色分析

　　城市规划起源于解决19世纪末资本主义工业城市的种种环境恶化问题和社会问题。在不同的历史阶段中，城市规划作为城市公共事务的一股组织力量，在社会变革中扮演着不同的角色。傅约翰(John Friedmann)曾归纳不同规划类型在公共领域之角色为：①规划作为社会改革；②规划作为政策分析；③规划作为社会学习；④规划作为社会动员。总结城市规划一百多年的历史，规划已从崇尚科学理性的技术性角色，转变到在公共事务中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色，规划正逐步从一个蓝图变为一个过程[1]。

　　结合我国目前城市社会经济条件的理论和实践，城市规划至少要担当以下角色：①调控人角色。对城市宏观发展方向和战略进行调控。②公益人角色。一是实现并维护一定的公共目标，二是鼓励和保护有益的外部效益，预防和制止有害的外部效应。③仲裁人角色。仲裁人角色的职责是超越于各个经济主体之上，协调、处理城市规划建设活动主体间的利益冲突[2]。

　　从我国城市规划的发展现状看，要想使之担当以上的社会角色，就必须实现城市规划从蓝图向过程的转化，即由技术的规划向为规划实施的政策的转化，使城市规划成为城市政府干预城市发展的公共政策的一部分，才能充分发挥城市规划所担当的社会角色的作用。

1.2城市规划与公共政策

　　城市规划干预社会角色的实现依赖于城市规划政策的制定和实施，而城市规划对城市建设和发展的干预又有别于市场自发行为的公共干预。这种干预是为了社会公众的利益，由政府以公共的名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲，制定和实施城市规划的一个重要方面就是制定和实施城市公共政策。

1.2.1城市规划政策

　　如前所述，现代城市规划已将规划理念从对规划图(plan或plans)的编制转向对规划过程(planning)的重视，规划的关键在于规划(plan或plans)的实施(Hall，1992)。在这个过程中，规划图所起的是未来目标引示的作用，而政策则充当了如何一步一步地去实现目标、如何开展行动的指导。因此，在规划的整个体系中，规划政策成为规划工作的重点所在(孙施文，2000)。

　　所谓城市规划政策，就是城市规划部门为实现一定时期的任务，为调整各种利益关系而规定的行为规范和行动准则(周建军，2001)。它具有三大功能：导向功能、协调功能和控制功能。目前我国关于城市规划的有关政策多来自现行政府的有关政策框架，很难保证与城市规划本身的政策分析和制定要求密切结合，形成有效的城市规划政策。

1.2.2基于城市规划的公共政策

　　1848年英国颁布的第一部《公共健康法》(The Public Health Act)，就是针对城市公共问题的。在英国，城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。城公共卫生方面政策的成功和经验导致这种公共政策扩展到了对城市的开发规划。因此，城市规划从诞生之日起就是政府进行公共干预的工具，并与城市公共政策紧密联系在一起。

　　上述的城市规划政策是指由城市规划的内容所直接转换而成的政策，它们是城市公共政策的重要组成部分，并且要在城市公共政策的支持下才能进行。

　　笔者认为，基于城市规划的公共政策主要指两个方面：为了保证城市规划政策的实施而制定的政策，这些政策的确立是为了使城市规划的政策在城市各类公共部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现；由于城市规划中相关的战略研究和战术内容可以为其它公共政策的制定和相关的决策提供参考，也可以成为某些专项政策制定的基础，因此，城市政府会制定某些基于城市规划的公共政策。

２、城市规划—作为政府职能

　　城市规划的实施是为了贯彻既定的公共政策，克服市场机制的缺陷，使城市空间资源等得以优化配置，力求经济效益、社会效益和环境效益的统一[3]。作为政府干预城市发展的重要手段，城市规划的实施和城市规划公共政策的制定与执行，需要城市政府主体有效实现其城市规划管理职能。

2.1城市规划作为政府的重要职能

　　政府职能是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。它包括3个方面：政治职能、经济职能、公共管理职能。政府在履行职责时，侧重于组织和干预社会经济生活，以及处理和管理社会公共事务。

　　城市规划管理职能是政府职能的主要方面。城市规划管理职能就是各级政府依据经法定程序编制和批准的城市规划文本和图则，根据国家和地方各级有关城市规划管理的法律、法规和各种具体规定，用法制的、社会的、经济的、行政的和其它科学的管理手段，对城市土地和空间使用进行合理引导和控制，确保城市的各项建设符合城市社会经济环境目标，保证城市规划的实施。

　　目前在世界各国，城市规划均被作为重要的政府职能。从一定意义上说，城市规划体现了政府指导和管理城市建设与发展的政策导向。

2.2城市规划作为政府的干预手段

　　所谓城市规划的干预作用，系指城市规划作为一种政府行为，一种公共干预(Public Intervention)的手段，一种职业技术，在城市建设和发展的特定阶段对其所施加的某种具有目的事件的影响[4]。

　　城市规划干预的方式可分为两种：①直接干预方式。从城市规划方案的编制到借助有关法规的制定来实施规划，这种管理城市物质环境发展的方式是规划的直接干预方式；②间接干预方式。通过正式或非正式的，制度化或非制度化的途径影响有关公共政策的制定来迂回地达到规划干预的目的。

　　从规划干预的方式来看，一方面通过对城市土地使用、空间发展、环境整治等方面的直接规划政策起作用；另一方面，通过基于城市规划的公共政策起作用。这些公共政策一般包括：公共物品与服务的社会供给计划，税收、补贴、补偿方面的政策，以及政府的供地计划等。

３、城市规划失灵—规划管理模式转变的动因

　　城市规划是城市政府的重要职能，城市规划作为城市政府干预城市社会经济发展的重要手段，也存在着失灵的现象，主要有以下两个方面。

3.1规划缺位或干预乏力：缺乏法制保障

　　一方面，城市规划自身存在缺陷。市场经济复杂多变，城市发展变化迅速，而城市规划的制定需要花费一定的时间，造成规划“滞后”现象，从而导致城市建设和开发活动中的规划缺位。

　　另一方面，由于城市规划的制定与实施无不与行政权力相联系，作为政府干预城市发展的重要手段之一，城市规划干预作用的发挥必须有法律的保障。我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持，规划的干预缺乏力度，违法建设屡禁不止。

　　总之，城市规划缺位和干预乏力，主要是由于缺乏完善的城市规划法规体系造成的规划失灵现象。现代城市规划的发展历程表明，一个国家的城市规划体系应包括规划法规、规划行政、规划编制和规划实施4个基本方面。而城市规划法律制度作为城市规划体系的核心，贯穿于城市规划编制、城市规划审批和城市规划行政的每个环节[5]。因此，应该进一步完善我国的城市规划法律法规体系，为规划干预的实施提供法制保障。

3.2规划干预过度：缺乏规划监督

　　一方面，我国的城市规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道；

　　另一方面，我国负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城市规划管理对城市建设进行过度干预，由此所产生的各种寻租(rent-Seeking)行为也是造成规划失灵的重要因素。

４、公共管理—针对城市规划管理的分析

4.1公共管理的概念与特征

　　公共管理是以政府为核心的公共部门整合各种社会力量，广泛运用政治、法律、管理、经济等方面的方法，以强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务品质，从而达到实现公共利益的目的。

　　公共管理具有以下性质：公共管理承认政府部门治理的正当性：强调政府对社会治理的主要责任；强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中共同承担的责任；强调多元价值；强调政府绩效的重要性；既重视法律、制度，又关注管理战略、管理方法；以公共利益为目标[6]。公共管理机构的职能主要有：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能[7]。公共财产和资源是公共管理的对象。

4.2城市规划管理的概念

　　在我国，城市规划管理的概念是比较狭义的。城市规划管理主要是指以“一书两证”为核心的管理，具体说就是在规划区内进行的一切建设活动都必须取得“一书两证”。

　　从规划管理内容上看，主要包括：用地管理、建筑管理、市政管理、执法管理、设计管理等；从规划管理对象上看，包括：①技术资源管理(信息)——落实规划目标和指标(定性与定量)；②人力资源管理(核心)——协调利益关系(市民、政府、开发商和规划者)等；③物力资源(基础)——资源最优配置和最佳利用(土地、设施和空间)；④财力资源(条件)—财尽其力(资金和设备)。

　　从概念来看，城市规划管理对象与公共管理的对象有着大体相同的内涵。但是，从目前我国的城市规划管理情况看，应该使城市规划管理从狭义的物质建设规划管理转向城市社会发展公共利益的管理。

4.3城市规划的公共管理特征

　　从对城市规划和公共管理的概念和对比分析中可以看出，城市规划本身就具有公共管理的一些特征：

　　(1)城市规划管理是政府经济管理和公共管理职能的重要组成部分。表现在经济管理职能上，城市规划管理发挥其对经济发展宏观调控作用和对城市建设的引导和控制作用；表现在公共管理职能上，城市规划管理为公共物品、基础设施、公共设施、低收入住房等社会公共事务和社会文教事业的土地使用活动提供保障。

　　(2)城市规划管理与公共管理一样，是一项综合性、系统性的管理工作。从城市规划管理职能的概念可知，城市规划管理的核心内容即是对城市土地和空间使用进行合理安排。由于城市土地和空间是城市社会经济活动的载体，城市规划不仅是物质形态规划，也是社会经济规划，城市规划管理是一项综合性、系统性的管理工作。城市规划管理职能的实现必须综合运用技术、行政、法律、经济、社会等多种方式和手段。

　　(3)从城市规划管理的内容看，与公共管理的对象是基本一致的，都是寻求和表现公共利益，它们的管理对象都是公共财产和资源，所不同的是，城市规划更加关心城市发展的公共利益。

　　(4)城市规划管理机构具有公共管理机构的一般性职能，它们分别是计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。

　　由此，我们可以把公共管理的模式引入到城市规划管理中来，实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变，增加政府实施城市规划公共政策的实效性，避免政府干预城市建设领域失灵现象的发生。

５、城市规划管理—基于公共管理的模式

　　在公共管理模式下，城市规划管理的目标应从单一的物质控制管理走向调控社会发展的综合目标，主要内容应该是城市公共产品的提供以及协调城市各利益主体关系，保障城市公共利益，消除城市建设中的市场失灵现象。

　　在公共管理模式下，政府的职能要发生相应的转变，政府公共职能的重要性和影响力扩大，政府在管理手段上需要调整，城市规划管理的行政手段将日益削弱，规划控制、规划政策和法律条例将成为政府进行城市规划管理的主要工具，并通过城市产业政策、技术政策、经济政策和环境政策等公共政策调节市场运行，引导城市发展。

　　综合以上分析，笔者认为基于公共管理的城市规划管理主要内容有：城市规划控制体系、城市规划的公共政策(引导体系)、城市规划法规体系和城市规划监督体系。

5.1城市规划控制体系

　　城市规划控制是指城市规划作为一种政府行为，一种公共干预手段，在特定阶段对城市建设和发展行为施加影响，以保障整体的长远利益，实现预期的规划目标。

　　我国的城市规划控制体系应当包括3个层次：①基于城市总体规划的结构控制；②以控制性详细规划为核心的开发控制；③以现代城市设计为导向的空间形态控制[8]。

5.2城市规划的公共政策

　　基于城市规划的公共政策主要包括：城市规划与计划、财政、税收、投资等政策相结合，通过城市经济和财政等公共政策的制定和实施，促进城市规划干预城市发展目标的实现，具体可以表现为：①城市规划与计划和财政相结合，干预城市建设的固定资产投资方向和规模；②城市规划协同财政部门，保证城市基础设施、城市公共产品供给与城市商业开发保持适当的比例关系；③政府可通过税收杠杆来促进和限制某些投资和建设活动，如开征建设税、投资方向调节税或免征部分房地产开发项目的营业税和交易契税，等等。

5.3城市规划法规体系

　　规划法规体系为规划行政、规划编制审批和规划实施管理等方面提供法定的依据和程序。公共管理模式下，城市规划法规体系是进行城市规划管理的重要手段，同时也是规划实施管理的重要保障。

　　城市规划法规体系的重心应向重点保障城市公益设施的方向转变，实现与公众利益密切相关、与市民身心生活健康直接相关的要素优先立法，确保公共建设按规划实施，而非公共建设则按市场规律予以调节。

5.4城市规划监督体系

　　在公共管理模式下，应该逐步建立起公众参与规划管理的机制，通过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。为了防止行政干预产生的负面影响，应该建立完善的行政监督、法律监督、群众监督和舆论监督管理体系。