中国社会科学院于2013年9月17日上午9：00在中国社会科学院学术报告厅第一会议室（北京建国门内大街5号）举办2014年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书No.7》发布会。
 

发布会现场
 

　　主持人:
　　各位领导、各位嘉宾，大家上午好。感谢大家出席2014年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书》发布会。

　　2014-09-17 08:41:23

　　主持人:
　　首先介绍今天到会领导和专家：中国社会科学院副秘书长晋保平教授，国务院参事、中国科学院可持续发展首席科学家牛文元教授。皮书是中国社会科学院著名品牌，也是我们出版社近20年来着力打造的图书品牌，到2013年皮书种类达到250多种，其中有中国社会科学院各个研究所主编的皮书74种，这74种中《城市蓝皮书》是很重要的品种，近三年的评价中在200多个皮书中在前15位。我们《城市蓝皮书》很多优秀的报告在近两届的优秀皮书奖的评选中获得了一等奖优秀报告，整体来说这本皮书的整体质量在皮书中名列前茅。特别是历次城市发展论坛和皮书发布会结合在一起，整个会议也显示出巨大的社会影响力。

　　2014-09-17 08:53:09

　　主持人:
　　按照议程由我来主持发布会环节。首先有请中国社会科学院副秘书长晋保平秘书长讲话。

　　2014-09-17 08:54:48

　　晋保平:
　　尊敬的各位领导、各位来宾，大家上午好！

　　一年一集的《城市蓝皮书》又如期和大家见面了，在这里我谨对皮书的作者以及出版方的辛勤劳动表示感谢，同时对各位专家学者和参加今天会议的媒体朋友们表示感谢！

　　中国《城市蓝皮书》每年选择一个社会普遍关注的重大理论问题和现实问题，并对此进行系统研究。应该说，皮书在社会上产生了比较大的反响。今年皮书的主题是“聚焦特大城市治理”。

　　中国的城镇化进程有一个突出特点就是大城市化，尤其是特大城市的快速发展，中国特大城市具有数量不断增加，人口规模不断扩大，经济总量不断攀升，对社会的就业贡献不断提高等这样一些优势。同时，我们也关注到随着城市大规模的扩张，也伴随着很多问题。比如我们这个城市现在二元结构进一步加剧，城市管理质量有所恶化，交通拥堵越来越严重，房价上涨也超过了大家的承受能力，城市的基础设施建设的脆弱性日益凸显，这样一些问题大家都非常关注，所以已经成为当前和今后一个时期城镇化发展过程中一个需要解决的重要问题。

　　2014-09-17 08:55:15

　　晋保平:
　　今年的《城市蓝皮书》报告以“聚焦特大城市治理”为主题，分析了现阶段中国特大城市的现实情况，并紧紧围绕党的十八届三中全会提出《关于完善城镇化健康发展的体制机制指导意见》，对中国特大城市治理的问题进行深层次的探讨，特别是针对特大城市社会治理、交通拥堵治理、生态环境治理、功能疏解治理、安全风险治理以及公民参与特大城市治理等一系列重要问题进行深入探讨和研究。我们感觉到这项研究，对于进一步推进中国特大城市的科学有序发展将具有积极的理论指导意义。

　　正如大家所看到的，随着城市时代的到来，中国的特大城市在区域发展中的重要性日益凸显，主要是有两个方面的特征：第一个方面，特大城市与城市群、特大城市与城市所在地的区域腹地日益融合、联动发展。第二个方面，特大城市作为日益复杂的巨型系统，其内部功能的复杂性、复合性、叠加泛发效应日益凸显，城市的产业结构、人口结构、社会结构、空间结构以及治理结构等一些重要的结构性问题互相关联。在这样新的特点面前，我们感觉到传统的城市治理模式已经不能有效地应对特大城市发展特征和发展趋势。这两个方面的新趋势也要求我们理论界、学术界共同对特大城市的治理在理论上、实践上应该有新的突破。

　　2014-09-17 08:56:58

　　晋保平:
　　我理解这个“突破”首先体现在这样几个方面要下功夫。

　　第一，要对中国特大城市的功能定位要有紧迫的认识。在城市建设过程中加强主导功能同时，也要科学地引导次功能和关联性功能向区域内的其他城镇疏解、转移。与此同时，对城市的空间结构进行优化、整合，对城市的人口规模要进行合理地规划和疏导。第二，在特大城市的交通等基础设施承载能力的治理方面需要改变思路。要改变过去的路网、管网等硬件不断圈层扩张建设的模式，改用系统的区域网络化的基础设施布局配置的新模式，通过合理划分空间组团，提高区域通透性，以解决城市交通拥堵和城市基础设施老化带来的内涝等突出问题。第三，在特大城市环境治理和生态建设方面，要改变长期以来单纯的用末端治理、工程治理、行政性治理的传统思路，要构建前端治理、过程治理、生态治理的新模式和新机制，并且要逐步探索区域联防联控的合作机制。第四，要构建全新的特大城市安全风险防范及其治理体系。随着形势的变化，我们看到特大城市不仅存在传统性安全风险，而且也越来越可能发生非传统领域的新型安全风险。在构建特大城市的安全风险防范方面，要打破部门分割和行业分割，实施“平安城市建设”行动计划，保障特大城市安全稳定和有效运行。第五，要进一步加强和重视城市的文化建设。在继续推进城市的“低碳、环保、生态、绿色”建设的同时，要更加注重重塑城市的文化内涵和传统特点，要克服“千城一面”的建设模式，深入挖掘城市历史记忆和特色文化，努力打造一批历史文化名城，加强建设智慧宜居的美好家园。

　　2014-09-17 08:58:58

　　晋保平:
　　总之，特大城市治理是非常重要也非常现实的研究课题。我们也希望社会各界继续关注，大家深入研究，加强交流，以取得更多的成果。

　　谢谢大家！

　　2014-09-17 09:03:50

　　蔡继辉:
　　皮书近两三年获得了快速的发展，社会影响力越来越，正是在晋保平秘书长前几年兼任我们社科院科研局局长的时候，出台了一系列举措，在这些举措的支持下，近两年皮书质量大幅度的提高。城市发展与环境研究所还主编了《气候变化绿皮书》和《房地产蓝皮书》，在社科院各个研究所的皮书里面，整体质量都是非常好的。下面有请社科院城市发展与环境研究所赵燕平书记致辞。

　　2014-09-17 09:04:20

　　赵燕平:
　　各位媒体朋友，各位领导，大家上午好！在金秋时节，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社科文献出版社，今天共同出版2014年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书》发布会。很高兴和各位领导和学者、专家见面，很媒体朋友见面，很荣幸代表城市发展和环境所代表《城市蓝皮书》课题组以及所有的作者，向本次参加论坛的院内外的各位领导、专家学者和媒体朋友表示热烈地欢迎和由衷地感谢，感谢大家前参会，感谢大家一直以来对《城市蓝皮书》的关注和支持。

　　刚才晋保平秘书长发表了演讲，主持人蔡继辉院长也做了介绍，城市发展与环境研究所自从成立以来坚持了“科研立所、人才强所、规范治所、民主办所”的方针，形成了城市与区域发展、土地经济与房地产、环境经济可持续发展、气候变化等优势学科领域。承担了众多的国家社科基金、自然科学基金、科技支撑项目，还有中国社会科学院的重大重点课题，以及部委、地方委托的课题项目的同时，高度认识和认真组织重要的科研力量。每年编辑出版《中国城市发展报告》、《中国房地产发展报告》，以及《应对气候变化报告》三大皮书系列。

　　2014-09-17 09:05:49

　　赵燕平:
　　《中国在城市发展报告》到今年编辑出版第七部，七年来报告编写组围绕党中央、国务院关于城市与区域发展的重大方针政策，紧密跟踪我国城市与区域发展的动态，本着科学严谨的学风，依据调研资料和权威数据，组织专家学者针对城市和区域发展的重要关键性领域，分析目前发展现状、特征、存在的主要问题及其深层原因和机理，客观分析、预测发展趋势，经过深入研究提出对国家有参考价值、参考意义的对策建议，力求总结中国城市发展的历程和规律，不断深入探索有科学基础、有丰富内涵和有时代特点的中国城市发展的理论和路径。努力发挥思想库、智囊团的作用。学者们很多研究思路和对策建议已经成为决策部门采纳，也取得了比较好社会效果。

　　2014-09-17 09:06:59

　　赵燕平:
　　今年《中国城市发展报告》主题是特大城市的治理。党的十八届三中全会提出我国已经进入新的发展阶段，改革进入攻坚期和深水区，新型城镇化也处于战略转型期，特大城市是经济社会发展的灵魂和主要载体，其经济总量、人口规模、空间范围都是中小城市的若干倍，并且对周边城市群具有巨大的辐射作用和带动作用。大家都也都看到，近年来随着不断地发展，特大城市一方面快速扩张发展，另一方面也带来大城市病频发并且呈现出了加剧趋势在某些方面。比如说交通运输、雾霾、内涝、城市贫困人口、城中村以及社会治安等等，有些问题日益凸显。

　　为此，在十八届三中全会精神指导下，我们组织开展了特大城市治理为主题的专项研究，编写出版了本年度的《中国城市发展报告》，对特大城市的功能梳理、污染治理以及社会治理等多个方面进行了研究，提出了新的思路和对策建议。

　　2014-09-17 09:12:44

　　赵燕平:
　　衷心希望通过这个发布会，特别是通过与各位专家、学者的研讨交流，深入研究特大城市当前存在的问题，使社会各界更加关注特大城市的治理，同时也特别希望通过与媒体的共同努力使《中国城市蓝皮书》成果得到更广泛的传播，使学者的科研探索，适应习近平总书记“中国梦”各项任务的节奏，也希望推动转型期特大城市朝着更加科学的方向健康发展，请大家多提宝贵意见，再次感谢各位学者、专家、媒体朋友参加今天的论坛。谢谢大家！

　　2014-09-17 09:14:04

　　主持人:
　　下面请两位课题组的同志对这本书的一些重要报告和内容做主题发布。首先有请王业强研究员做主题报告。

　　2014-09-17 09:14:43

　　王业强:
　　各位领导、各位嘉宾，媒体朋友大家好。下面由我来代表皮书的编写组向大家做简要汇报。

　　今天我汇报的题目是“中国特大城市的治理问题”，汇报的主要内容包括五个方面：一、特大城市概念的界定。二、中国特大城市发展的状况。三、中国特大城市发展目前存在的问题。四、国际特大城市治理的经验、借鉴。五、中国特大城市治理的思路与主要措施。

　　2014-09-17 09:15:01

　　王业强:
　　一、特大城市概念界定

　　对于特大城市的界定，联合国有一个比较广义的说法，100万人口。中国关于特大城市人口的界定，在1980年，中国对人口100万以上的称为特大城市，但并没有对城市人口作出清晰界定，实践中通常以市区非农人口替代。1989年《城市规划法》第四条提出市区和近郊区非农业人口在100万以上的为特大城市。《中国城市统计年鉴（2004）》这一期当中也对特大城市有一个界定，这里标准又有所变化是200万-500万人口，500万人口以上作为特大城市和巨型城市概念的界定。《中国中小城市发展报告（2010）》把特大城市界定为300万-1000万人口，最近公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》说500万人口以上的城市为特大城市。

　　（图）实践中，中国特大城市概念的发展脉络。文献中有很多对特大城市的研究，研究标准和借鉴范围各有不同，比如有城市非农人口100万以上的，还有市区人口100万以上的研究，还有市辖区人口规模200万以上的城市，市区常住人口300万-1000万，借鉴的标准各有不同，我们对特大城市的概念并没有明确、清晰的界定。

　　2014-09-17 09:15:43

　　王业强:
　　关于特大城市的界定存在较大的问题。没有统一的统计口径，通常以非农人口100万人口来统计特大城市有一些问题，比如城市周边从事农业，为城市服务的这些农业人口也应该统计到城市人口当中。第二是不能反映流动人口的状况。第三，它的借鉴范围是以行政区作为一个范围。第四，特大人口的规模上存在着较大争议，很多学者提出从现实需要出发应该提高特大城市人口的标准，从而对特大城市进行人口规模控制，但是这种做法也存在一定做法。单纯从统计上改变，实际上会掩盖中国城市规模分布的不均衡问题，从而可能造成大城市规模的进一步扩张趋势。所以在这里，通过这样一些研究和思考，我们还是沿用比较通常的做法，以城区人口100万的标准进行研究，由于统计上的原因，2005年前关于特大城市的界定，统计年鉴上没有相关的市区人口的统计，所以还是以城市非农人口进行统计的表述。

　　（图）2012年中国特大城市名单。100万人口以上的城市分为三个档次：100万-400万、400万_1000万、1000万以上的。

　　2014-09-17 09:16:37

　　王业强:
　　二、特大城市发展现状和特征分析

　　中国特大城市从个数上有不断地增加的趋势，从1949年全国城市总数132个，其中特大城市有5个；1980年城市总数扩大到223个，特大城市达到15个；2012年中国城市总数657个，特大城市66个。

　　根据特大城市数量的发展变化，简单地把中国特大城市的发展历程划分为四个阶段：1949-1963年，特大城市的数量快速地增加，这处于快速扩张时期。1965-1990年，特大城市占城市总数的比重基本稳定，处于均衡发展时期。1991-1995年，中国城市总数不断增加，但是特大城市数量维持稳定，这样比较起来，比重的曲线有所下降，但是城市化推进速度不断加快，也就是说特大城市在规模上不断地扩张，我们界定为特大城市规模扩张时期。1996-2012年，中国特大城市无论是数量还是占比都不断提升，我们界定为稳定发展时期。

　　2014-09-17 09:17:57

　　王业强:
　　从特大城市人口规模变化来看。（图）1949年，城区总人口2700万，特大城市人口986万，占城区总人口35.96%。1980年特大城市人口规模达到3500万，占城区总人口比重38.64%，占全国总人口比重的3.56%。2012年特大城市人口规模达到1.95亿，占城区总人口52.64%，占全国总人口的14.38%。从这样演变的一个脉络，特大城市人口规模处于不断扩张的时期，但特大城市人口占城区总人口的比重并没有太大变化，在40%-50%之间。特大城市人口占全国城镇人口的比重大概是20%-25%之间，特大城市人口膨胀的问题是个性问题，不具有普遍性。

　　特大城市的地区生产总值不断扩大。到2012年全国特大城市总数66个，地区生产总值23.69万亿，地区生产总值占全部城市的生产总值的72.37%，占全国地区生产总值的45.61%。中国特大城市对中国经济增长的贡献巨大，在城市经济和全国经济的比重稳步提升。

　　特大城市的就业总量不断增长，从1990年31个特大城市全部从业人员数4700万，城市就业总数的40.94%，1997年34个特大城市全部从业人员总数达到5951万人，占城市就业总数的41%，1999年，37个特大城市单位从业人员总数3855万人，占城市单位从业人员总数的52%，2012年66个特大城市单位从业人员总数达到6221万人占城市单位从业人员总数的69.66%，也就是说大城市对中国的城市就业具有非常大的贡献。从1990年的40%到2012年的69.66%，提高了近30个百分点。

　　2014-09-17 09:18:29

　　王业强:
　　特大城市建设水平相对较高。从表中可以看到，100万以上人口的特大城市的人均城市道路面积13.27平方米，城市建设用地面积来看占市区面积的14.92%，特大城市的人口密度也是比较高的。

　　三、中国特大城市面临的问题

　　（一）特大城市的二元结构问题。

　　从我们对中国特大城市统计来看，35个特大城市常住人口的城镇化率为71.7%，实际上户籍人口的城镇化率只有38%。这两个指标相差32%。特大城市和全国的城镇化率的差距也有17.3个百分点。图中蓝色的线表示常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距。特大城市的二元结构问题还表现在收入的差距和城市贫困问题。（图）左图可以看到，随着近年来农民工收入的不断增长，但是他和城市就业人员工资还有较大差距，城市收入差距和城市贫困问题也非常严峻。对特大城市的贫困在《城市蓝皮书》中有专门的研究，中国城市总的贫困人口数在2012年达到4155万，对于几个典型的特大城市，比如直辖市的贫困人口总数，北京是20.98，上海41.62，天津31.95，重庆93.72。中国城市的贫困发生率，全部城市是10%。

　　2014-09-17 09:20:11

　　晋保平:
　　“贫困”怎么界定，“贫困”是相对概念，这个要作一些解释。

　　2014-09-17 09:24:29

　　王业强:
　　从实际来看，城市的贫困问题和低保问题有相应的经验值，是城市低保数量的两倍左右。

　　我们对城市的贫困的来源进行了一定划分，我们统计了收入与支出贫困指数、就业贫困指数、风险贫困指数。可以看到城市的收入与支出贫困指数和就业贫困指数相对较高，风险贫困指数相对较低。

　　从城市贫困的空间表现形式来看。特大城市的贫困在空间集聚上有几个类型，一是退化的工人新村，二是城中村，三是老城衰败邻里，主要是退休老人、下岗失业人员和农民工的混合聚居区。从致贫原因看，除了低保对象中的“三无”人员外，还包括转型性贫困、收入萎缩性贫困和支出风险性贫困。转型性贫困是特大城市的主要来源，主要是结构贫困，产生的原因在于原有的计划经济体制向市场经济体制转型后，原来的福利模式和身份制度的转变造成的被动失业和社会结构逐渐被边缘化的问题，我国城市的贫困是发生在经济快速增长时期，和国外不一样，国外是经济萧条期，我们是经济增长中的贫困。再就是收入萎缩性贫困和支出风险性贫困，这主要涉及到外来务工人员和城市低收入人群出现的贫困。比如说由于家庭重大的疾病、突发事件以及其他原因造成家庭支出突然增大，使家庭造成贫困。

　　2014-09-17 09:27:35

　　王业强:
　　（二）城市功能叠加。现在中国特大城市功能叠加的现象非常普遍，一些特大城市兼具了区域的政治、经济、工业、服务与文化中心，集聚了各种政治、经济、管理和服务的功能，这种功能的叠加直接造成了特大城市出现一些大城市病，比如人口增长过快、交通拥堵、住宅的问题、环境的问题，这些问题在400万人口以上的城市尤为严重，特大城市一方面是区域政治中心，比如中国的4个直辖市，23个省会城市也都属于特大城市的范畴，再有特大城市通常是区域的经济中心和重要的经济节点，比如说邯郸和唐山，它起着联系北京、天津等巨型城市与区域内中小型城市的重要经济节点的作用。特大城市内外部空间的结构相对比较完善，造成了城市功能的叠加。

　　2014-09-17 09:29:48

　　王业强:
　　（图）这张图上可以看到，中国的城市人口的发展变化从2002-2012年，400万以上人口的特大城市人口处于快速扩张的过程，环境资源也相对比较短缺，比如近三分之一的城市人均公共绿地面积不到11平米、人均道路面积不足10平米。

　　对于城市功能叠加造成的特大城市出现的城市病问题，在城市功能疏解上面临很多困难和障碍，一是缺乏科学合理的规划，导致城市无序扩张。其次，城市环境负荷过重，水资源、土地资源超载严重。其三，对城市功能疏解有认识上的误解，简单认为疏解就等于外迁，如果盲目外迁，那么涌回城市中心或中心城市的人流物流只会造成新的拥堵。其四是城市基础设施和服务滞后也是我国特大城市功能疏解上的一个严重障碍。

　　2014-09-17 09:30:40

　　王业强:
　　（三）城市脆弱性问题。城市脆弱性包括自然脆弱性、经济发展脆弱性、社会发展脆弱性，城市生态脆弱性、城市环境脆弱性、城市邻里关系脆弱性、城市能源脆弱性以及城市安全脆弱性。从城市基础设施直接表现来看，北京、上海、广州、深圳、南京等53城市近3年发生35起地铁运行事故，北京也经常存在地铁运行中断的情况。脆弱性还表现为应对自然灾害，比如2012年北京的“7·21”特大暴雨事件。还有城市的地下系统，排水系统、交通系统都容易在非正常情况产生瘫痪。中国500多个城市有300多个城市发生城市内涝问题。

　　（四）特大城市空气质量问题。2013年中国74个城市PM2.5的浓度均值为70.16微克每立方米，世界卫生组织制定的10微克的标准，中国空气质量与世界卫生组织的规定的标准相差较大。中国特大城市单程通行时间20-50分钟左右，欧美特大城市的单程通勤时间是20-35分钟。北京的平均行车速度12公里/小时。

　　2014-09-17 09:31:27

　　王业强:
　　（五）特大城市房价问题。房价过高也是特大城市面临的主要问题，2012年北京、上海的房价收入比达到了17.94%，中国前20个大城市房价收入比接近或超过10，国外相应的房价收入比平均为5.96。中国特大城市的房价也是非常大的问题。

　　四、国际经验借鉴

　　从国际关于特大城市治理的经验来看，在人口膨胀方面，有经济政策，主要是通过经济政策和发展规划以及社会政策来治理人口膨胀问题。住房问题相应采取了一些措施，比如说建造公共住房，香港政府50年代以来的公共住房政策。还有提供住房补贴，美国政府30-50年代开始建设了大量的公共住房，随后通过税收减免、发放租金补贴等方式发放住房补助。交通拥堵的问题，国外主要经验是实行交通先导战略，大力发展公共交通，限制私人小汽车的增长，严格交通管理，实行智能化交通管理，倡导绿色出行，实行弹性工作制，优化城市空间布局。环境污染问题国外的主要经验做法，通过实施跨区域的联防联治、强化监测网络，推动产业升级，以及发展清洁能源，引进市场机制。

　　对国外化解城市病的主要经验总结。通过立法应对“城市病”，充分发挥政府的主导作用。发展过程中逐步化解“城市病”，加强社会建设，立足于区域建设多中心城市疏解城市功能。

　　2014-09-17 09:33:59

　　王业强:
　　五、特大城市治理思路及措施

　　对于特大城市我们认为应该从这样几个方面：科学地评估特大城市应该进行定期的体检，评估其健康发展状况。市场主导，发挥市场对资源配置的决定作用，避免不必要的行政干预。政府的调控，综合配套。多元共治，通过多元主体共同参与城市治理，多种措施并举，进行综合治理。

　　加强人口调控。首先，健全市场调控机制，修复城市“人口过滤”功能。要发挥市场调节人口的主要做到。现在过度福利化的公交补贴、住房补贴、市政公用设施一定程度上降低了特大城市的生活成本。第二，发挥政府对人口调控的积极作用。特大城市应该设置人口聚集的底线标准，以房子控人、以业控人，控制偷盗、乞讨人员进入城市。北京城市地铁里乞讨现象非常严重，我们到重庆发现它的地铁乞讨现象相对较少。为城市人才提供绿色通道。推进优质教育，相对均衡分布。第三，积极推动外来人口的市民化。

　　完善政府的调控职能，分级分类引导特大城市功能疏解。发挥政府的主导作用通过行政调控将政府、事业单位、文化及高等教育等职能迁移到周边城市或地区，促进特大城市的功能疏解。对不同类型的特大城市应该有分类引导，比如对巨型城市迫切解决功能与人口过度集聚的问题，对于超大城市着重解决功能疏解与城市健康发展问题，对普通的特大城市更多是增强城市发展特色，增强区域凝聚力。

　　2014-09-17 09:37:02

　　王业强:
　　从空间结构优化来看，中国的特大城市由于政府这只看得见的手过多地干预，导致城市新陈代谢功能紊乱，城市功能混杂。城市过度的补贴，保护和阻碍了市场机制发挥作用，比如说一些机关团体、附属单位可能使用划拨土地，对地价不敏感。还有国有、准国有属性对劳动用工成本不敏感。还有去功能化，从全国和区域角度来决定舍弃哪些功能，将去功能化与城市群以及城市体系建设结合起来。顺应特大城市成长过程中产业扩散和功能疏解的客观规律，分阶段推进产业扩散和功能疏解，在初期应该是劳动密集和资源密集产业疏解，中期通过促使商业综合体、学校、科研机构向外扩散，后期向总部、机关扩散。

　　促进产业升级。特大城市的产业应该是高端化、高效化、服务化、低碳化。要解决特大城市产业升级主要两种途径，政府协调好市场对资源的配置功能，再一个强化政府的宏观调控，通过制定对特大城市发展定位和战略规划、产业目录，制定相关产业的退出、进入标准。强化特大城市环境治理，当前特大城市环境治理方面面临几个方面的问题：一是经济发展方式持续转变；二是环境治理要进行区域化的治理；三是城乡一体化的环境治理。

　　2014-09-17 09:54:08

　　王业强:
　　着力改善城市民生。比如说特大城市的生活成本应该由市场决定。要杜绝福利泛化倾向，实行有限福利政策。政府的福利政策应该针对特殊人群的福利补贴，低保人群和特殊人才。对低保人群来讲，主要是由于各种市场竞争无法保障其在特大城市生存发展，后者也因为种种原因在初期阶段无法通过市场竞争实现其价值。第二个方面是建立面向全体居民的教育、医疗等公共服务的全覆盖。再就是推动交通治堵。交通治堵不仅仅依赖于行政手段，适当采取经济手段效果更好。比如城市中心区划定拥堵区域，征收拥堵费等措施。产城融合，通过职住平衡理念推动特大城市的新区建设。绿色出行，倡导公共交通。在城市治理方面来看转变行政管理理念，变管控思维为治理思维，构建公民全方位、多层次参与社会治理的决策治理。

　　加大城市风险防范，切实提高城市应对各种安全风险的治理能力。提升城市治理能力，构建特大城市健康发展的监控评价指标体系。加强民主法制建设，依据特大城市各自的特点，建立起一套地方的规划体系。通过现代化的科技手段提高特大城市的治理能力。

　　我就汇报到这里。

　　2014-09-17 09:56:38

　　蔡继辉:
　　王业强副研究员对特大城市的界定进行了历史的梳理，指出了一些问题，代表课题组提出了对策建议。下面有请课题组单菁菁研究员做中国城市健康发展评价的报告。

　　2014-09-17 09:57:30

　　单菁菁:
　　各位领导、各位嘉宾，女士们、先生们，大家上午好。我代表中国社会科学院城市与环境所《城市蓝皮书》课题组对我们所做的2013年中国城市健康发展评价做简要汇报。

　　我汇报分为四部分：一、城市健康发展内涵。二、城市健康发展评价指标体系的构架。三、中国城市健康发展状况与问题。四、促进城市健康发展的对策建议。

　　改革开放以来，中国城镇化快速推进，2013年城镇常住人口达到7.3亿人，城镇化率达到53.7%，百万人口以上的特大城市66个，我们进入了城市型社会为主体的城市时代。伴随我国城市的快速发展和规模扩张，我国城市出现了一系列亟待解决的城市亚健康问题，比如人口过度集聚、交通拥堵、公共安全事件频发，环境污染加剧等。城市健康可持续发展受到严重威胁，因此建立一套系统科学的城市健康发展评价指标体系，了解现状、发现问题，引导和推动中国城市健康发展成为当务之急。这也是我们做这个研究的初衷和出发点。

　　2014-09-17 09:58:58

　　单菁菁:
　　健康城市的概念是世界卫生组织在20世纪80年代提出的，旨在以人为本和城市发展的目标引导城市健康发展。世界卫生组织将“健康城市”定义为由健康的人群、健康的环境、健康的社会有机结合发展的整体，并在20世纪80年代中期在欧洲最早推行，欧洲健康城市网络建设。我国“健康城市”计划始于1994年，2001年苏州成为中国第一个正式向世界卫生组织申报“健康城市”的城市，随后北京、上海、长春、义乌等也纷纷开展了“健康城市”行动，但这些城市关注的多是健康人群、健康服务，健康环境而没有将城市视作一个经济社会环境全面健康发展的有机整体。总体而言，相对于欧美先进国家，中国的健康城市建设仍处于起步阶段。

　　我们认为城市健康发展是一个复杂的系统工程，是由各个子系统结合的有机系统，其中健康环境是基础，健康经济是前提，健康文化和健康社会是支撑，健康管理是保障。其目标是要坚持以人为本，从人出发，坚持五位一体，逐步形成经济高效、社会和谐、环境友好、文化繁荣和宜居安全的城市健康发展的新格局。

　　2014-09-17 09:59:55

　　单菁菁:
　　我们从健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理等五个方面，构建了包括五个一级指标、16类二级指标、32个三级指标的城市健康发展评价指标体系，现在展示的是评价指标体系的大体框架。（图）

　　值得强调的是，从2013年中国的人均GDP达到6767美元，按照世界银行的标准，我国已经进入了中等收入社会国家行列，包括北京、上海、天津在内的30多个城市已经进入了高收入社会的发达城市的行列。在这样一个阶段，城市发展重心将由单纯注重经济增长，转向更加重视发展质量的提升，其中加强民生建设和改善生态环境，成为我国城市健康发展的重中之重。因此，在城市健康发展评价体系中，我们利用德尔菲法，并且结合因子分析，赋予了健康环境指标、健康社会指标比经济增长更高的一个程度。我们的评价是利用主观赋权和客观赋权相结合，将城市分为特大城市、大城市、中等城市和小城市四组，对拉萨市、三沙市以外的287个城市进行了总体评价、分组评价、分项评价。

　　2014-09-17 10:00:39

　　单菁菁:
　　根据我们的评价，2013年度中国城市健康发展指数综合排名前10位的城市分别是：深圳、上海、北京、佛山、苏州、中山、杭州、珠海、无锡和南京，其中珠三角城市占4席，长三角城市占5席，京津冀城市占1席。同时，研究中发现这些健康指数综合排名靠前的城市，同时存在着非常明显的发展短板，内部的发展结构在健康度方面表现的非常不平衡。比如综合排名第一的深圳的健康经济、健康文化、健康社会、健康环境指数均位居前3位，健康管理位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面都不慎理想。上海综合排名第2位，但健康环境仅排名第47位。北京综合排名第3位，但是健康环境排名第206位，位于全国环境质量最差的城市之列。北京的健康管理排名仅仅位居第85位。如此巨大的反差是值得我们深思和探究。

　　我们细致观察可以发现，到2013年北京的人均GDP已经超过了1.5万美元，根据世行的标准已经进入到了一个高收入社会的标准，是一个发达城市。它的三四产业结构，第三产业比重结构已经达到了77%，在全国是最高的，而且服务业的高端化非常明显，产业结构优化、产业层次提升。在社会建设、文化建设方面，无论是文化、教育、医疗、卫生等各项指标都在全国处于最高水平。北京的人才和科技支撑力量高居全国之首，领先优势非常明显突出，在这样一系列闪着光环的数据背后，可以看到北京的环境问题非常突出。2013年北京的空气质量优良天数不到一半，重污染天数达到58天，占全年的16%，全年的PM2.5达标率仅16%，健康环境排名居全国第206位。这是一首非常流行的诗“北京风光，千里朦胧，万里尘飘，望三环内外，农雾莽莽，鸟巢上下，阴霾滔滔，空气如此糟糕，引无数美女戴口罩，一代天骄，央视裤衩，只见后座不见腰。尘入肺，有不要命者，还做早操。”这首打油诗形象地描绘了北京的天气确实很差，而我在一次国际交流中跟一位国外的使馆人员做交流告诉我，他们驻北京的使馆人员发国际上的一级高危地区的安全补贴，这个“一级高危”是什么概念？相当于伊拉克战乱地区的高危补贴，可见环境问题不仅成为了影响城市健康发展、民生福祉的一个重大短板，成为影响北京乃至我国这样一个国际形象的重要短板。

　　2014-09-17 10:01:49

　　单菁菁:
　　我们的几项分指标包括：经济、社会、管理、文化、环境，我们把城市分为两类：健康城市、亚健康城市。如果它有指标低于城市平均水平的中位数，我们就认为它是亚健康城市。研究结果令人我们吃惊，我国近9成城市处于亚健康发展状态，一些城市的亚健康状态是非常高的，这里也包括了国际上已经列入到发达城市的北京、天津这样一些大城市。

　　总体来说，我国城市健康发展水平普遍偏低，城市内部发展不平衡现象非常严重。从区域角度来看，城市健康发展指数综合排名前50位的城市中，东部地区占32座，占总数的64%，其中深圳位居首位；中部地区6座，占总数的12%，其中长沙位居首位；西部地区为8座，占总数的16%，其中鄂尔多斯位居首位；东北地区4座，占总数的48%，大连位居首位。可以看出，在中国城市健康发展的整体格局东强西弱的大格局显著。

　　2014-09-17 10:03:44

　　单菁菁:
　　东部地区城市健康发展的指数表现最佳已经达到达到45%，我们研究它的内部可以发现结构性不平衡现象非常突出，面临艰巨的转型升级的任务。中部地区的指数也达到了40%，同样可以看到，中部地区城市管理方面是它的短板，急剧改善。东北地区和中部地区的差距非常小，但是文化和生态建设明显滞后。现在健康发展指数最低的是西部地区城市，最明显的短板是社会和民生建设的问题非常突出。从各省角度来看省域发展差距非常大，上海市和青海省城市之间的健康指数差距高达27%，是什么概念？青海省城市的平均水平仅相当于上海的一半。

　　我们按照城市人口规模把城市分为特大城市、大城市、中等城市、小城市进行分类评价。评价结果发现特大城市、大城市健康发展的综合指数相对较高，我们分析原因可能是特大城市、大城市由于规模经济效益和优势发展基础比较好，又因为有了比较雄厚的经济基础做支撑更有财力和精力做文化建设、社会建设往往走在全国前列。特大城市和大城市环境问题更突出，总体环境问题不容乐观，全国PM2.5年均最高的20个城市中15个是特大城市。

　　我们按照世界银行标准把我国城市分为三类城市，高收入城市、中等收入城市、中等偏下城市。高收入城市的健康发展指数总体最高，这表明经济建设依然是城市发展的基础，经济发达城市将有更多的能力、更高的能力改善其民生和社会建设。同时，在中等城市的内部各项指标发展相对均衡。中等收入偏下城市社会建设仍然它最大短板。全国287个地级市的得分分布来看，健康社会指数的差距是最大的，得分最高的北京和得分最低的绥化之间，社会建设的指数高达12倍，这反映了我国城市之间、地区之间基本公共服务水平和社会民生建设的巨大差距，这些差距值得我们深思和警醒。

　　2014-09-17 10:04:19

　　单菁菁:
　　以上是我们对中国城市健康发展评价的基本结论。昨天，李克强总理在北京主持召开了“推进新型城镇化试点建设”工作座谈会，在省市县不同层级，东中西部不同区域，确定了62个推进新型城镇化的试点城市，要求积极探索在实践中形成新型城镇化的体制机制和政策措施，着力提高新型城镇化质量和水平。这与我国十八大以来，推进新型城镇化的思路和政策是一脉相承的。

　　在这次会议上，李克强总理强调了几点：一是强调新型城镇化贵在突出“新”，核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”的问题为切入点，这个我们大家都比较熟悉。1亿人农业转移人口的市民化问题，1亿人的城中村和棚户区改造问题，1亿人在中西部就近城镇化的问题。另外一个要点就是强调因地制宜、分类实施、统筹规划、综合推进、试点先行、重点突破。我们不同地区不同类型的城市以及不同发展阶段的城市面临的发展问题，面临的突出的发展短板不同，因此我国推进新型城镇化必须因地制宜、因时制宜，分类实施。三是紧紧围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制，多元化可持续的投融资机制，推进城乡发展一体化，促进绿色低碳开展等重点来开展城镇化试点工作。

　　2014-09-17 10:07:18

　　单菁菁:
　　根据中央一贯以来的新型城镇化的工作思路，我们提出了我们推进中国城镇化健康发展的对策建议。一是发展绿色循环经济，推动中国绿色低碳发展，构筑城市健康发展的牢固基石。二是加强生态空间管控，坚守城市健康发展的生态底线。三是向贫困地区加大中央财政转移支付，促进社会公平和提高人民福祉。我们刚才看到不同地区的发展差距非常巨大。四是积极实行差别化落户政策，推动农业转移人口市民化。五是把城市健康建设由项目式的项目，运动式的建设，转向长效化、常态化的管理，形成城市健康发展的长效机制。

　　时间关系，就不展开讲了，具体内容欢迎大家来看《城市蓝皮书》的具体解析，欢迎专家学者对我们提出批评，也欢迎媒体对我们的书进行宣传，积极推进中国的城镇化健康发展。谢谢大家！

　　2014-09-17 10:11:20

　　主持人:
　　健康发展指数既有总体的也有分项的，既有总体介绍也有结构性分析，希望媒体深入报道，唯一遗憾的是我们的指数偏低，这对下一步我们整体城市发展有很大的空间。蓝皮书发布环节到此结束。

　　下面研讨会环节请魏所长主持。

　　2014-09-17 10:12:03

　　魏后凯:
　　现在由我来主持今年的中国城市高峰论坛。

　　今年高峰论坛的主题是“聚焦特大城市治理”，大家已经清楚了特大城市有不同的标准，学术界五花八门，过去国内官方是100万以上，联合国也是100万人口，但是也有学者说200万、500万，不管怎么样特大城市的治理是城市治理的重点，也是城市治理的难点所在。为什么这么说？特大城市治理是城市治理的重点难点所在。第一，大家知道2亿多的流动人口，外出的农民工主要集中在特大城市。下一步推进城镇化、市民化的重点难点就在特大城市。第二，刚才报告已经提到城市病，特大城市的城市病比较凸显，房价过高、交通拥挤、环境质量下降，空气污染严重等等。第三，特大城市的城市治理的成本比较高，难度比较大。比如说我们最近做了一个测算，北京市农民转居民的成本，集中化的地区建设成本加社会保障要50万左右，非集中的城镇化地区要20万左右，这说明成本高、难度大。

　　2014-09-17 10:12:35

　　魏后凯:
　　今天，我们有幸邀请到4位研究城市治理方面的顶级专家，第一位是牛文元先生，国务院参事、中国科学院可持续发展首席科学家；第二位是林家彬，国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员；第三位是杨宜勇研究员，国家发改委社会发展研究所所长；第四位是中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理宋迎昌研究员。每位专家发言的时间是15-20分钟左右。下面有请第一位牛文元先生发言。

　　2014-09-17 10:22:35

　　牛文元:
　　各位学者、各位朋友，非常高兴参加社科院蓝皮书关于中国特大城市治理为主题的研讨会。我是中国科学院主要从事自然科学，但是应当说我和社科院的接触和对社科院的尊重是我一贯地向往，我也鼓励我的同事们多向社会科学融合、多向社会科学渗透、多向社会科学学习，因为人类文明本身就是要解决人类前进当中不断遇到的各类困难和问题。科学研究、先进制造，再先进，最终你的出发点和落脚点都要解决社会问题、民生问题、人类文明问题。所以凡是社科院重大的学术活动我都争取来参加、来学习。

　　关于今天的主题，我自己听了以后非常有收获。我想讲三点感想：第一，特大城市的建设，特大城市的发展，特大城市的治理具有极为重大的复杂性、艰巨性，也有示范性。所以它是非常重要的国家经济发展、社会发展乃至文化发展的标志。这是全世界都非常关注特大城市的发展。我可以举一个例子，本世纪的开始2001年的时候，纽约市长写了一篇文章对世界性的特大城市做了基本分析，他提出了一句口号“城市的成功就是国家的成功”。可见特大城市的健康发展、特大城市的价值体现在整个国家治理当中、国家发展当中和国家建设当中，以及在国家的进步当中具有举足轻重的地位。我们也经常讲，打仗的时候有几个层次，最基础的人民战争有游击队有民兵，下边有地方武装，但是最重要的是培育集团军、正规军，那是攻无不克、战无不胜的。城市也是一样，特大城市就是我们国家主力发展的最基本、最关注的方面军。特大城市之所以提到全球的位置，当然在中国也是一样，它的重要性以及它的战略性是不容小觑。社科院的城市环境所选择这个作为今年蓝皮书的主题非常的及时，也非常到位。

　　2014-09-17 10:23:14

　　牛文元:
　　第二，中国的特大城市和世界特大城市有所不同，中国13.5亿人。我们的城市发展和世界其他国家相比有自己的特色。中国500万以上人口的城市，这里指市区人口，12座，人口总量近1亿，占全国的1/13。但是GDP的产值占全国的1/8，高等教育占全国本科以上的80%，它的科研机构，省部级以上的科研机构占全国的90%以上。这些数字什么概念？它吸引的人口、它产生的价值、它集聚的人力资本，都是特别受到关注的一部分。所以可以这么说，中国的创新能力、创新动力，以及带头的走在产业、文化前沿的战略新兴产业的发源地都在特大城市产生，不承认这一点我们对于整个城市的结构是缺乏认识的。所以我们一定要对特大城市本身给予足够的关注。当然这丝毫不代表我们不重视中小城市，不能说因为我们重视了特大城市其他就不管了，不是这样，要协调发展。中央关于城市发展的政策就是大中小城市协调发展，这是非常重要的。但是协调发展当中有个重点，这一点毋庸讳言，因为特大城市的复杂性，在中国本身它所起到的价值和作用是不言而喻的。因此我的第二点就是说特大城市要给予战略关注。它的问题很多、难度很大，它的前景也是我们期盼的。一个国家的振兴、一个国家实力的提升当然要依据所有城市包括农村，是全体的努力，但全体努力当中特大城市要担负更大的担子，要承担更大的战略责任。

　　2014-09-17 10:24:14

　　牛文元:
　　第三，特大城市的发展、建设、治理必须考虑三个基本元素。这三个基本元素，第一个元素，动力。特大城市本身是推动经济发展、产业发展和相应的制度发展的带头羊。在过去，我们对城市的战略有一个误区，认为城市可能是产生资本主义的土壤，越大的城市我们越限制，比如上海，一直认为将来中国第三代、第四代和平演变的土壤可能就产生在这里，所以很多都以阶级斗争的观点，对特大城市是限制、是恐惧的。一方面限制和恐惧，但另一方面基本的日用品、纺织品又依靠城市来创造。当时一提上海的纺织品、一提上海的自行车，大家又需要它。所以发现一个问题，城市的发展是整个经济领域当中的带头羊是动力。在新时期我们讲创新驱动战略，创新驱动靠什么？既然集中了这么多优秀的人力资本，集中了这么多的财富就应该起到能够引领中国经济发展的战略支点。它一定发挥着动力，如果动力不足，特大城市就没有什么动力。如果将来北京的产业都转出去了，还有什么动力？大家要看实质。如果软实力在，创新源头在，就不怕没有动力，这个动力一定会发挥作用。所以第一个元素，特大城市必须发挥出它的动力。

　　第二个元素，质量。首先包括资源，你的适宜度，你的生态环境的质量保障，同时还要看管理质量、运行质量、市民生活质量。如果特大城市生态环境搞坏了，资源过量，管理粗放，市民意见很大，再加上生活质量不高，房价等等都比较高，这样的特大城市就没有发挥你的作用。

　　2014-09-17 10:26:30

　　牛文元:
　　第三个元素，公平。在千万人口左右的特大城市有两个体现公平的地方，一个是城中的贫困阶层，这时候如果能够公共服务均等化，使得全体社会成员享受发展成果。还有城乡，城市不是孤立的，你周边还有很多乡村，还有一些贫困带，北京周围的河北省就是一个贫困带。这个带动作用怎么做？怎么体现公平？因此说城乡的公平、城际间的公平、区域间的公平要靠特大城市本身来体现。所以我讲第三个感想，我们研究特大城市一定着眼于它的动力如何发挥、质量如何保证、公平如何实现。如果有了这个将来它的国际位置一定更加提高。

　　特大城市本身的治理有其特色，不能和其他城市一概而论。举个例子，特大城市占用的土地面积过大，土地资源过大。这里有一组数字，全国城市的建筑面积600亿平方米左右，全国的地上建筑的面积，这个数字每年都在增加。但是要考虑到另外一个问题，土地资源紧缺的时候，地下土地资源用了多少？非常可怜，不到5%，就是修点地铁，搞点管道，有些地方有地下室，有的没有，地下室最多两层，三层的很少。为什么土地资源这么紧缺的情况下不开发这个？开发商说成本太高。实际上里面牵扯到技术问题、政策问题、规划方向问题。假如能够把地下土地资源利用相当于地上面积的20%，那现在很多问题就可以得到相应的缓解。

　　2014-09-17 10:27:30

　　牛文元:
　　如果说中小城市鼓励人口向城市流动，那么就有特大城市鼓励城市人口向外转移，叫“逆城市化”也可以。如果人口都往二环、三环集中，绝对是造成城市病的大问题，所以如何有效地疏散城市人口到周边，而且他生活质量不下降，还有所提升，有吸引力，就可以开展。世界上特大城市都有这样的先例。我举个例子，特大城市的优质人力资源，每迁出一个人就有另外1.9个人给他配套服务，如果这一个人迁出去了，形成一个产业，1.9个人给他配套就提供了稳定就业机会。在美国一些大学，其实没有办在城里，都是在小镇，有的三百年、二百年，而且很稳定，只要学校不倒，就业机会永远存在，生活质量还好。如果交通条件、住房条件、医疗、教育条件都相应提升的话，我想不会抵制。特大城市的治理一定要和其他中小城市有所区别、有所特色，真正通过制度和政策调控达到大城市治理要求的目标。谢谢大家！

　　2014-09-17 10:28:57

　　魏后凯:
　　感谢牛文元研究员的精彩观点，他谈到要更多关注特大城市，特大城市的治理要强调动力、质量、公平三个基本要素，把特大城市和中小城市要差异化等精彩观点。

　　下面请国务院发展中心社会发展部的林家彬研究员。

　　2014-09-17 10:30:05

　　林家彬:
　　大家好，首先感谢社科院城市发展与环境研究所邀请我来参加这个高峰论坛。今年的《城市蓝皮书》选择的这个题目“聚焦特大城市治理”是非常合时宜的。特大城市治理可以拆分成两个关键词：城市、治理。关于特大城市，皮书当中指出现在特大城市发展存在很多问题，二元结构、交通拥堵、环境质量恶化、房价过高等等。这些都属于城市病的问题，实际上特大城市、城市病的问题这些年已经引起社会各方面包括高层的关注。在“十二五”规划中已经提出要有效治理城市病。 再就是治理，十八届三中全会《关于全面深化改革问题的决定》提出了改革总目标，非常关键的一句话，要提高国家治理能力、治理体系的现代化，把治理问题首次提到这么高的高度。因此这两个关键词合起来，今天聚焦特大城市治理非常及时和必要。

　　我根据这两个关键词谈一下，对城市病、对城市治理问题的思路。我所在的部门两年前关于城市病的问题做了专题研究，两年前出了一本书《城市病》，主要关注的是影响城市政府行为方式背后的体制和机制性因素。中国的城市病有中国特色，虽然在现象上跟其他国家的大城市病基本一样，但形成机理具有相当程度的中国特有的体制和机制性因素。因为中国的地方政府在资源配置中还起到非常大的作用，这也是十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用，提出这个说法的根本原因。过去一直强调让市场在资源配置中起基础性作用，但实际上地方政府在招商引资、圈地卖地等方面，在各种资源配置上都起到很大的作用。地方政府的行为方式，今天我们研究城市，城市政府的行为方式就对城市发展的方向、发展的结果起到非常重要的决定性作用。

　　由于时间关系我简单的介绍我的研究思路。我主要关注了五个方面的体制和机制性因素。首先，干部的选拔机制，或者所据的领导班子的政绩的考核体系。二是财税体制。三是土地制度。四是规划制度。五是中央地方关系，包括城市体系。

　　2014-09-17 10:30:35

　　林家彬:
　　干部选拔机制和政绩考核体系。总的来说，干部选拔机制还是人选人或者说组织选人，上级选下级的选择办法。选的时候什么为依据呢？从70年代末、80年代初搞政绩考核，过去以阶级斗争为纲转到经济建设为中心，这是非常大的进步。我们的考核体系设定的就是以经济发展指标为核心，当时以工业生产总值、财政收入等这样一些指标作为核心。随后统计体系的演变考核体系也不断完善，总的来说过去二三十年都是经济发展指标为核心的考核体系。

　　财税体制。地方政府、城市政府的税收来源主要是来源于企业税收。全国口径来说，国家税务总局的口径我们的税收中91%点几都来自于企业，来自于居民直接缴纳的税只有8%点几，这是税收体制非常重要的特征。

　　土地制度。土地制度长期二元，农村的土地名义上是农村集体所有，所有权是不完善的，是残缺不全的，他不能自己处置这个土地，只有经过城市政府征地才能变现、改变用途，这为城市政府圈地卖地提供了非常好的便利条件。我们的土地市场也正是从90年代初期逐渐形成的，这跟我们的94年进行的分税制改革，中央财政跟地方财政力量对比发生了一个突变，原来是地方有钱，中央穷，中央要向地方借钱，一下子改为50%多中央收上来，然后再按人口比例支付等手段还给地方，地方千方百计的找收入渠道，最简单最便捷的就是卖地。

　　规划制度。主要由于规划体系是这样，有国民经济社会发展规划，圈地卖地要以城市规划为依据，但是这里又有上位规划、下位规划，国民经济和社会发展规划是上位规划，土地利用规划要以国民经济和社会发展规划作为依据，但是国民经济和社会发展规划同级人大批准就可以成立，城市规划和土地利用规划要由上一级甚至由国务院批准，根据城市级别不同。因此城市政府都会在它的国民经济和社会发展规划中把未来的经济指标、人口指标拼命做大，以此为依据再做城市规划和土地利用规划，这样就有了扩大城市建设用地表观上的合理性。这是规划体制造成的规划不科学的重要原因。

　　2014-09-17 10:36:42

　　林家彬:
　　中央和地方关系。我们是上级决定下级的乌纱帽，这是中央和地方的政治关系。城市是分级别的，直辖市和省是一级的，一共五级的体制，级别最高的城市在获取资源进行博弈的力量越强，因此越容易获得资源，使得各种行政资源向层级比较高的城市集中。这样几个因素共同作用就使得城市政府在发展中首先造成城市功能过度集聚，因为城市也要追求GDP、经济发展。本来这个城市过度集中应该向外转移，但是它还要尽量把企业产业都留在城市里面。城市发展中政府更亲商而不是亲民，把招商引资放在非常重要的位置，对民生没有那么关注。政府重面子轻里子，容易出政绩的地方会花大力气做，表面上看不到的地方比较轻视。这是关于城市病背后的体制机制性因素。

　　2014-09-17 10:44:40

　　林家彬:
　　再有关于治理。今天我只讲社会治理，我所在的部门是社会部，主要关注社会治理。除了社会治理外，城市治理还有环境治理、交通治理等等。现在社会治理创新一词非常热，各个地方在进行多种多样的社会治理创新的尝试。我收集了很多、观察了很多地方社会治理创新的案例。社会治理包括哪些内容？基层公共服务的提供、社会秩序的维持、社会利益、社会矛盾的现象。还有社会公益活动、社会组织的培育等等方面。

　　看社会治理创新，各个城市都有很多做法。无外乎几个方面：一是公共服务提供的便利化，比如一站式的服务。在社会秩序维持方面，比如说利用现代的信息手段搞网格化、搞“天网工程”，利用信息手段弥补人力资源的不足，使管理更加精细化。

　　在社会矛盾的协调、社会利益协调方面也有各种各样的创新。比如说引入调解方式、调整主体、发挥律师的作用等这些方面都有很多新的做法。这些创新最根本的要在治理理念上有所创新。我们通常说管理，是自上而下，单向通行的，由政府管控，而治理是体现多元主体，社会生活各种利益主体都要参与、协商、协调，这样治理新的模式。现在，我觉得社会治理存在的最大问题，需要着力去解决的问题，就是公权力过为强大，过多的进入了私人领域，使本来私权利与私权利之间互相协调可以解决问题而变成了官兵的矛盾，采取高压维稳，这样的一种做法使得社会矛盾进一步恶化，所以在治理理念上要有更多的革新和转变，才有助于中国的城市社会治理，从而走上一个新的阶段。谢谢大家！

　　2014-09-17 10:50:25

　　主持人:
　　感谢林家彬研究员精彩的观点，他强调城市病，以及很多方面体制机制方面的因素，选拔、考核、财税体制、制度、规划设置等。同时，他也谈到了从特大城市社会治理的主要内容。第三位发言的是国家发改委社会发展所杨宜勇所长。

　　2014-09-17 10:51:44

　　杨宜勇:
　　很高兴参加今天的研讨会，《中国城市发展报告》已经出版了第7期了，赶上了一个好的时候，就是国家推行新型城镇化发展规划，对新型城镇化成为一个非常重要的主题。《中国城市发展报告》对将来观察城镇化、对监督城镇化、在批评城镇化，或者在推荐好的城镇化做法方面可以发挥很好的作用。未来的选题会更难，因为中国城市发展报告做了7个主题，后面有两个主题选项，一个是国家新型城镇化综合试点，中央各省报了4个，昨天李克强批准了62个，相当于一个省批了2个，还有两个备选的。第一期62个铺开之后，他们真的试了吗？新意在何处？都是我们要考问的。下一步还有国家的中小城市的综合改革试点，这也值得我们关注和跟进。

　　我赞成刚才牛文元研究员讲的，特大城市的治理是国家治理的重要组成部分，是国家治理体系中重要的节点。66个特大城市，占城市的1/10。但是人口占50%，GDP占72%以上，所以说管好了特大城市，基本上就管好了大半个中国，所以政治意义上讲、文化意义上讲，特大城市治理毫无疑问它的地位举足轻重。

　　2014-09-17 10:53:01

　　杨宜勇:
　　但是要做特大城市的经理治理，人均GDP的状况这66个城市差距很大，每个城市每平方公里的GDP的产出和税收的征缴情况也有天壤区别。刚才林研究员讲到社会治理的情况，城市越大安全性越重要，但是城市越大往往越不安全。比如说地震，1976年唐山地震如果在北京周边发生了可以想象是什么样的情况。特大城市越集中安全性非常成问题。刚才报告中，对地铁的不安全事件进行了关注，上海也有一栋楼被烧过，现在30多层以上的楼烧火了，我们的救火预案怎么实施？如果没有，这都要限制发展。再有城市的生态治理，城市病一种是成长性的，还有衰弱的城市、城市的老化病，这都需要关注。

　　特大城市治理首先要突破理念。1949年以来我们都讲“统”字，后来讲“管理”，现在讲“治理”，就是从过去的一元逐渐要城镇，社会治理除了党和政府外，企业、社会组织、市民团体都是平等的合作伙伴，治理是建立在这样的概念上。从城市内部的治理来讲，IT革命对城市的触动只是触及了皮毛，IT对人们的工作方式、工作和居住的关系，应该发生深刻的变化。美国大学教授讲的公开课都可以放在网络上，你和教授见面就是答疑释惑。教授要去教室或者学生去学校的情况就会减少。现在很多大城市我们天天无谓的在路上跑，越跑越堵。比如汪峰的演唱会你可以在现场看，也可以在视频上看。看戏去不去在北京是个问题，要看两个小时前要出门，看完以后又得两小时。

　　2014-09-17 10:55:49

　　杨宜勇:
　　再有大城市的治理要强调法律治理。比如地下空间的清退，比如说“胶囊公寓”的管制，首先都要先立法。在德国还有《居住法》，你不能说你在“胶囊式”的再怨政府，甚至邻居可以举报。我们在德国居住的时候，你一个人居住一室一厅可以，如果你要带孩子一起生活，你必须要换两室一厅，你不给孩子一间房子，他说你虐待儿童。通过一些法律上的措施，可以疏解巨大城市、巨型城市的人口覆盖。

　　幸福不是找政府要的，幸福是自己内审性的东西，是要自己找的。北漂现在一千万人，一千万人留在北京几乎无解。我碰到很多人，比如新华社的外派到国外三年，回来以后到成都市外办干了三年，后来他又去了其他地方。其实很多时候不一定要在北京，所以漂一定不要随大流，一定要有自己的意识，对自己的人生要有规划。

　　大城市的治理要学会对话，要鼓励本地人和外地人对话，要鼓励老北京人和新北京人对话，促进企业家和公认的对话，促进政府和社区的对话。现在我们都是有房子的，那都是业主了，业主总是抱怨物业公司不好，很多业主把物业公司赶跑了，我们国家颁布了《物业管理条例》，业主要和物业公司谈判的，要自治、要维权，所以，我们要自我治理，从观念上还有很长的路要走。

　　2014-09-17 11:01:21

　　杨宜勇:
　　治理可以学习新加坡的经验。新加坡的国民350万，加上外国人居住在当地的共550万。新加坡供水靠马来西亚，它刚刚独立的时候很害怕，现在它通过填海，通过集雨区，再加上很小部分的海水淡水，现在新加坡可以不用马来西亚一滴水了。只要你有这样的意识，一切都是可以改变的。北京不下雨就旱死，一下雨就淹死。新加坡的规划曾经也走过弯路，比如裕廊工业园区，居住的很多人在东部，裕廊在西部。我坐他们的地铁比北京的地铁还慢，得需要一个小时。过去我们说城市规划截然的功能分区很好，后来发现很糟糕。所以新加坡现在鼓励新的居民区建设，一平方公里×一平方公里内部要解决30%-40%的就业机会，成为了刚性要求。所以原来的城市功能截然分区都需要再调整、再布局。老城有改造问题，新城按照新的理念来规划。

　　最后谈一点意见。1949年中国的特大城市只有5个，1980年15个，2012年66个，我预测2049年过100个。城市的个数，1949年32个，1980年223个，2012年657个，预测2049年超过1000个。现在提出了广东的镇要改成市，副县级的城市有可能出现，还有县改市的问题。现在人口在80万-90万的城市，现在有单独二胎政策，以后可能有普遍二胎，再加上80-90万人口的现有城市很轻易的能够超过100万人口，所以说城市发展的前景还是非常乐观的。中国人口还没有到高峰，还有几千万人没有生出来。所以说特大城市超过100个是很轻而易举的。

　　2014-09-17 11:02:34

　　杨宜勇:
　　昨天李克强总理的讲话提到新型城镇化“新”是关键，“人”是核心，我非常赞同，非常欣赏。这二者是高度紧密的。“新”左边是“亲”，就是说城市把新市民、新落户的外地人要当“亲人”一样，老市民和新市民要一同对待，右边是“斤”，就是符合条件的人落户城市虽然有成本但是对他们不要斤斤计较，可能输出地解决一部分、当地解决一部分，中央通过财政转移支付解决一部分，以前财政转移支付基本上是按照户籍人口规模转移支付的，已经要按照常住人口，一个城市有一二百万人在外边给别人打工，但是北京有外面一千万人来这儿打工，这个基数变了，肯定财政会有适当的支持。

　　新型城镇化的62个试点没有现成的模式可以借鉴，就是鼓励不同的城市进行因地制宜的探索，绝对不能再搞成千城一面，有平原的城市、山区的城市、沙漠中的城市、高山上的城市，这些都要量体裁衣。新型城镇化不能拔苗助长，新型城镇化不能搞成运动。条件成熟的话就要搞适度的城市化，条件不成熟搞拔苗助长过度的城镇化不行。很多地方是运动式的，一个村必须都转成市民，我不赞成。新型城镇化的过程中一定要让这个村民都有自己选择的权利，过去是他想转成城市人口我们进行限制，现在你让他转，你可以给他开优惠条件和政策，但是不能把他赶进去。很多地方出现了集中连片的农民迁入县城，他们有很多的后顾之忧，有些镇的过快了，我表示很担忧。

　　我先讲到这里。

　　2014-09-17 11:03:58

　　主持人:
　　感谢杨宜勇研究员精彩的观点，他谈到了特大城市的治理是国家治理体系的重要一部分，也谈到了城市越大可能城市的安全问题越重要，大城市的治理要强调法制治理，未来中国的城市、特大城市、大城市的数量还会继续增加。感谢他精彩的观点。

　　下面有请中国国家城市发展与环境研究所所长宋迎昌研究员。

　　2014-09-17 11:06:15

　　宋迎昌:
　　各位好，非常荣幸参加今天的大会，作为《城市蓝皮书》的副主编，我全程参与了书的编辑、出版工作。我谈一下我的看法，我大致谈三点：

　　第一，特大城市的地位和作用

　　目前我们建设了66个特大城市，这66个特大城市在中国城镇化过程中发挥了重要作用，聚集了大多数人口和经济也是创新的发源地，中国的特大城市在城镇化进程中发挥了“领头羊”的作用，它是城市群形成的基础，没有特大城市下一步城镇化的路并不容易走，特大城市将继续发挥引领作用。

　　当前制约特大城市的若干问题具有普遍性，绝大多数特大城市处在亚健康状态。当前，我们国家已经进入了大城市病的高发期，主要原因在于发展过快，聚集过度，扩散不足形成了“肥胖症”，过去的特大城市问题还没有解决，不断地有新的特大城市产生，这些问题不断地扩大。所以加强特大城市的治理非常迫切也非常必要。如果特大城市治理不好，会延误我国现代化进程，我们的城镇化就进入了“死胡同”。

　　2014-09-17 11:06:44

　　宋迎昌:
　　第二，大城市病的原因分析

　　中国的大城市病与国外的大城市病，从表现现象上有相似的地方，但是发病机理不一样。大致有七方面的原因：

　　1.我国特殊的行政管理体制，城市行政等级，城市等级越高发展机会越高，这样造成大多数产业都聚集在特大城市，发展机会多，受到的制约少，由于机会多造成人口向特大城市聚集，行政等级分割发展权。

　　2.基本公共服务的配置偏爱特大城市，医疗、文化、教育等等都集中在特大城市，而且基本公共服务缺乏在目前体制下缺乏区域一体化的机制，特大城市的周边和中小城市相比差距太大，我们自身没有协调机制。

　　3.城市郊区化的应对不足。我国的城镇化率现在53%多，发达国家50年代出现的城市郊区化和我国目前比较相似，我国城市郊区化的学者研究在上个世纪90年代就已经关注了，遗憾的是并没有上升到政府的决策。我们的一系列的制度安排都是单项的城市化，没有考虑到城市人口下乡的双向交流机制，造成目前的城市建设，特别特大城市建设对郊区化的一系列制度安排、基础服务、公共设施不合拍。

　　4.市场发展环境很不完善。我们取消了社会主义市场经济，特大城市并没有建立城乡统一的市场体系，造成城市发展的各种要素是分割的市场来进行配置，作为了很多低端产业大量聚集，这实际上是市场发育不健全的体现。北京这样的城市，城中村遍布，农村集体土地承载了大量的低端产业、低素质人口，不是有统一的市场。城市发展自身市场的过滤网是有漏洞的，它是一张破网，并没有把我们不需要的东西过滤出去。

　　2014-09-17 11:13:05

　　宋迎昌:
　　5.区域发展的两极分化。大中小城市协调发展这是我国的政策，遗憾的是中小城市发展目前来看，无论是发展机会还是发展程度，从政府的关注程度来看都和大城市有很大差距。政府从管理层面上并没有大中小协调的机制能够发挥作用，中小城市和特大城市差距这么大，为什么中小城市发展不起来，原因何在？统筹协调发展的机制和能力不到位。

　　6.政府管理的碎片化。对特大城市治理长期以来目标不明确、思路不清晰，而且我们的治理手段互相制约、互相冲突。主要是各自为政，地方利益的分割、行政部门的利益分割下很多管理是不成体系的，很多地方是自我为中心的。前一段报道地级市以上要赋予立法权，这是很好的开头。各自城市要根据自身的特点形成各自的规制体系，目前没有形成。现在造成治理目标不明确，思路不清晰。北京的城市规划我们是有一个目标，但是日常管理中并没有围绕这个目标进行，而是各个部门碎片化的管理。

　　7.技术性的因素。规划的、设计的技术问题，智能化管理的技术问题，这方面比较欠缺。

　　以上总结了大城市病的7个原因。

　　2014-09-17 11:15:32

　　宋迎昌:
　　解决大城市病的关键核心是构建有序集聚扩散的机制，发挥市场配置资源决定性的市场环境，从战略高度科学定位，发挥政府企业的积极作用，具体的治理思路和对策在《城市蓝皮书》中都有，不详细介绍了，核心是构建市场发挥资源配置决定性作用的市场过渡网，目前来看千疮百孔，我们的管理体制机制并不到位，并没有形成健全的网络。从特大城市的治理问题来看，下一步要通过问题倒逼体制机制进行改革，体制机制要适应特大城市发展，要给特大城市发展创造更加有利的环境，需要在体制机制制度设计上更深层次的改革，只有进行深层次体制机制改革特大城市治理才能取得效果，中国的城镇化才能有很好的出路和光明的前景。

　　谢谢大家。

　　2014-09-17 11:16:34

　　主持人:
　　感谢宋迎昌研究员的精彩观点，他谈到现在已经处于大城市病的高发期，特大城市过度集聚的7方面原因。下面有10分钟左右的提问交流时间。

　　2014-09-17 11:18:16

　　财新传媒:
　　请教京津冀发展有什么新的动态？

　　2014-09-17 11:18:57

　　牛文元:
　　京津冀一体化发展是新时期中国区域发展的一号工程。所谓一号工程，中央极为重视，从中国的区域布局上经济上占有重要地位，整个中国北方并没有一个经济高地在起作用，就像珠三角、长三角，所以它的发展本身具有很重要的战略价值。京津冀问题的解决，以及长期存在的一些问题和今天的主题有很大关系，有两个特大城市：北京、天津。但是有三个断牙，大城市一出来，产业上就是断崖，河北省有很多传统产业，北京和天津都是升级的产业，互相之间没有联系，像一个断崖一样。

　　第二它的收入、它的生活水平的断崖，城市里面比较高，周边地区，特别是北京周边地区其实也有贫困的，从保定开始，包括张家口、承德，基本上属于不匹配。还有第三个断崖，就是智力的断崖。这三个断崖就影响了很重要的问题，特大城市发展必须符合往外延伸，逐渐地搞好产业分工、社会分工，以及将来的社会民生方面如何达到比较好的和谐。京津冀一体化不仅是地域间合作的问题，牵扯到很多内部的问题，其中还有社会治理的问题。今天讲特大城市治理，特大城市延伸以后就牵扯到一系列问题，人口流动、交通一体化、财税制度怎么衔接、社会民生的保障怎么办，这牵扯到一系列的制度问题，当然还有社会安全，这都牵扯到特大城市发展过程中和周边之间，刚才我用了三个关系：城乡关系、城际关系、区域关系，1947年哈佛大学教授Cheff曾经提出一个观点特大城市的发展和边缘的城市应该有一个缓慢、渐变的过程同时通过产业结构的调整、产业分工的互补、人力资源的调配最后达到真正一体化，目前我们的一体化还没有达到很高的程度。

　　现在比较迫切的问题是治理生态环境问题，但实质问题还不完全是这个。它牵扯到一系列问题，其中和特大城市有关，京津冀两个特大城市在这里，周围一看，河北省就塌陷了，从区域发展来讲是很不应当看到的现象。责任在哪儿？特大城市有很大的责任。你认为的优势产业不愿意让它走。

　　2014-09-17 11:19:51

　　牛文元:
　　北京、天津在京津冀一体化中要有更大的责任，北京就四个定位，政治中心、国际交流中心、科技创新中心、文化创新中心，这四个中心定位以外的所有东西要舍得放，不能污染企业给河北，这是与邻为祸的观念，现在北京和天津正在斗争，敢不敢放这些优质产业，老是怕走了以后GDP丢了，现在吞吞吐吐。我们在和北京、天津京津冀一体化，和一些部门领导对话的时候比较尖锐，如果不能打破这一条，京津冀一体化完不成。这是一项大工程，新常态下要设计出这种东西怎么做，每个特大城市负什么责任。河北省这样广阔的区域负什么责任？产业分工怎么办？产业互补怎么办？人力资源流动怎么办？这牵扯到方方面面的问题。京津冀一体化最终就是思想上怎么解放，怎么从经济发展规律上调控京津冀。这是值得思考的。虽然中央有协调，张高丽同志亲自抓，但部门分割问题还是比较严重的。

　　刚才你提的这个问题，我们认为京津冀一体化刚刚开始，很多具体、复杂的问题等待解决，有些破题了，有些还没有破题。这是我们的基本估计。

　　2014-09-17 11:26:25

　　杨宜勇:
　　京津冀一体化可能还没有真正的破题。真正破题关键在体制方面。京津冀一体化也不在于口号，关键在于京津冀成为一家人。像欧盟，老欧盟、新欧盟，他们有欧盟人的概念，欧盟可以共享外交主权、共享货币主权，还有共同的财政基金。所以说“一体化”就是一家人的概念，有那种心胸吗？我们看粤港澳大桥，十几年还没有破题。还有长三角的一体化，怎么突破行政区域划分？国外的城市都是平等的，美国所有城市开大会，纽约市市长和最小城市都是平级的，都是选出来的，没有行政级别的差别，没有正部级、副部级的差别，所以这是体制问题。如果说河北天津在公共财政支出方面能一体化吗？如果这方面真正一体化了就快了，财政资源公担共享互通，路是通了，为什么还有三个断崖，关键是得心通，心通路就通，断崖就被消除。

　　2014-09-17 11:27:21

　　魏后凯:
　　面我利用3-5分钟时间进行简单总结。

　　我主持过程中听到各位专家的观点，这里我再补充几点。目前为止，中国的城镇化水平已经超过世界的平均水平。按照UNDP2013年的农业发展报告，2012年世界城镇化率52.6%，按照联合国今年刚刚发布的《世界城市发展展望》，到2014年中世界城镇化率53.6%，中国是53.4%，也就是说目前为止中国城市化率超过了世界平均水平。我们知道城市化是经济社会发展的结果，从经济发展来看，按照2014年世界发展报告提供的数据，2012年世界人均国民总收入也就是人均GNI是10015美元，中国是多少呢？5740美元，不到6000美元。也就是说，我们的经济发展水平只有世界平均水平的57.3%，当然我们的城市化水平，从统计来看，从全国人口的城镇化数字来看已经超过了世界平均水平。我们还能像过去那样说中国的城镇化滞后或者严重滞后经济发展吗？所以要重新思考。目前为止从统计来看中国的城镇化率严重滞后经济发展不成立了。表面上这个数字已经不低了，关键在于城镇化率质量太低。

　　2014-09-17 11:28:25

　　魏后凯:
　　第二，大家都谈到特大城市具有重要作用，但同时也面临一些问题，所以必须要加强特大城市的治理，特大城市的治理具有不同的含义。我想归纳为三个方面：一是综合治理。包括经济治理、高房价治理、环境治理、社会治理、交通治理等等。二是多元治理，主体不一样，不单是政府治理，是NGO、民众如何参与，治理路径是多元化的，措施是多元化的，应该是多元的治理。三是差别治理。一百万人口以上的，超过一千万人口的，100万-400万的，400万-1000万的，超过1000万的这些城市的治理措施都不一样，上海和北京的治理也应该不一样，应该是差别化的治理。

　　第三，杨所长今天谈到这个问题，要高度重视特大城市的安全和风险问题，城市越大可能城市的脆弱性越高，城市风险可能增加，城市的安全挑战会增加，所以城市安全和风险防范要高度重视。对于特大城市而言要树立大安全观、树立综合安全观。现在一谈安全就是生产安全问题，当然生产安全很重要，但是要树立大安全观，除了生产安全外运行的安全、食品的安全、旅游品的安全、生态环境的安全、社会稳定、交通安全都很重要，应该是综合体系。

　　2014-09-17 11:35:00

　　魏后凯:
　　第四，现在我们正在推进农村产权制度的改革，要赋予农民更多财产权利，在这样的背景下，今年开始农民进城的意愿在下降，原因在哪儿？最近对中山、对河北、对成都的调查，市民化的意愿都在下降。过去他想进，你不让他进，现在你想让他进，他不想进了。原因在哪儿？两个方面，农民都有进大城市的愿望，因为大城市的发展机会比较多，各种福利比较好，但是大城市的市民化成本比较高，进城的门槛比较高，进城的难度比较大。第二个方面农村有财产的，他要进行权衡比较，这也是有影响的。所以对于未来城镇化，大城市治理要考虑，市民化意愿下降以后如何处理。

　　我补充以上四个方面。

　　由于时间限制，今天会议就到此，感谢各位专家，感谢兄弟单位，感谢新闻媒体朋友们。谢谢大家！

　　2014-09-17 11:36:01