据媒体报道，到2015年，广州市要实施1.38亿平方米“三旧”改造，2020年需要完成的计划改造面积更达2 .2亿平方米。广州市国土房管局日前发布《广州市土地整治规划(2011-2015)》(下文简称《整治规划》)开始征求公众意见。

  如此巨量的改造，根据测算，改造资金高达2900亿元。对陷于地方政府债务争议的广州市政府来说，资金来源是一大问题。当然，这未必会造成主政者的焦灼。根据《整治规划》，“三旧”改造和建设用地复垦的资金将引导社会资金投入，规划还提出要创新土地整治激励机制。

  “三旧”改造肩负着建设全国节约集约用地试点重任，而广州市曾有“13年后无土地可卖”传闻的喧嚣，当然，无法肯定，其背后就一定是土地财政在驱动。但是，理解这一点，对于理解“三旧”改造至关重要，因为无论如何，从客观效果看，如此巨量的改造所带来的政府可卖土地增量，足以让任何地方政府垂涎三尺。

  从目前透露的信息看，引入社会资金投入之后，这个利益共享机制将会怎样建立，不得而知。有必要提醒，从过往的经验事实看，土地经过改造后，由于用途改变而产生的增值被政府和开发商所瓜分而引发的矛盾，在这个新的土地整治激励机制中，需要作为一个核心问题加以审慎考量。

  对主政者而言，要拓宽改造投资的渠道，就必须让社会资本感到有利可图，从而调动他们参与的积极性。但是，如何平衡这其中的商业利益和城市公共利益的关系，却始终是一个挥之不去的难题。

  土地整治激励，惯常的做法是通过规划、财税等政策手段，比如提高容积率甚至容积率可结合拆迁补偿成本、改造地段的楼面地价等因素，允许突破已批控规和现行控规审查标准上限。这样做的后果是显而易见的，过高的容积率造成建筑密度过高，公共环境供应严重不足，居民舒适度下降。更严重的是，它伤害了法律法规的严肃性，舆论会本能认为，法律的尊严和权威，可以因利益而被随意践踏。

  这样看来，“三旧”改造就未必是主政者对整个城市物质空间秩序进行重新安排那么简单，它更承载了政府(包括官员)、投资者(开发商)和市民各自的利益诉求。当主政者把追求土地税收、土地出让金作为这个过程中的诉求时，不难想象城市规划会是怎样的价值导向。而开发商则利用主政者对改造资金的渴求，提升了自己在城市发展中的话语权和影响力，甚至通过权钱交易影响城市规划。

  在这样的局面下，就不难理解为何城市推土机会无坚不摧，历史、文物，包括城市生态平衡被“三旧”改造人为破坏，导致的中低收入和城市“蚁族”生活场所被压挤甚至丧失等问题，都不足以成为阻挡权力与资本予取予求局面的力量，公开、平等、竞争等市场规律被扭曲、被漠视，城市规划部署在这种利益驱动下整体失控——— 从恩宁路拆迁到新近的民国建筑金陵台妙高台被拆风波，乃至于杨箕村民“钉子户”的苦守，都宿命般成为其注脚。

  “三旧”改造不再只是一个如何在城市化进程中节约集约用地的问题，而是一个关于城市发展的整体问题，是“我们究竟需要一个怎样的城市”的问题。

  如此大规模的改造，对市民乃至于整个城市的发展的影响是不言而喻的。尽管目前只是征求意见阶段，但是它只是由广州市国土房管局来主导，而不是按照2010年1月1日开始正式实施的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》作为重大事项，由人大常委会主导收集意见，并作出决定，多少让人难以理解并浮想联翩。当然，决策程序的合法性问题，未必是最迫切的要害所在，更何况，以政府的动员能力，即便由人大常委会来决定又能如何？只是，此番如此大规模的“三旧”改造，如果主政者仍无法让自己从“经济人”真正回归到“公共人”，那么，政府会像过去一样，依然如同金陵台拆除风波中呈现出来的，在与开发商纠缠不清中疲于奔命，更会把开发商之间、市民之间、开发商和市民之间的利益矛盾纠纷引向自身，并在这个过程中，加剧民众的被剥夺感，动摇他们对政府的信任。