城镇化是中国经济转型中的关键词，被视为未来中国经济的驱动力量。如何稳步推进城镇化无疑是当今社会关注的热点。

    在近日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发展改革委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中第一次明确提出具体的城镇化路径：我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

    打破户籍坚冰谋突破

    近年来，我国政府一直在进行消除城乡二元结构的努力，而城镇化被视为逐步实现城乡一体化的有效举措。随着城镇化进程加快，一个新的问题开始显现，那就是庞大的外来务工人员群体与城市的融合问题。这一融合涉及就业、教育与培训等诸多方面，它要求城市进行资源重新分配。但这种资源分配一直以来难以逾越的一道门槛是户籍制度。城乡分割的户口登记制度，将外来务工人员拒之门外。

    今年的政府工作报告首次提出了“自由迁徙”一词。自由迁徙是我国大规模城镇化进程中的现实，如今人们自由迁徙不存在障碍，问题是农民工虽然实现了自由迁徙，却没有享受到城镇基本公共服务，没有享受到公平待遇。据统计，截至2012年底，中国城镇化率已经超过52%；如果不计入没有享受到城市居民待遇的2.7亿农民工，中国真正的城镇化率只有38%左右。

    城镇化的核心问题是农民工市民化。一个存在户籍界限、并且在此界限下衍生出五花八门不平等福利待遇的城镇化，不是真正的城镇化。农民进入城市，在城里工作、生活，却无法享受城市居民在就业、教育、医疗、住房、社保等方面的公共服务，即没有实现农民向市民的转化，这种城镇化本质上是一种假城镇化、夹生的城镇化、掠夺式的城镇化。它维持了以往城乡二元结构下的等级区分，人为制造了社会割裂。而这一切的根源，就在于一直难以打破的户籍坚冰。

    户籍问题的关键是背后的社会福利，你一拥有城市户口就享受城市的教育、医疗服务，特别是城市的住房保障。因此，新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，即要通过推动包括户籍制度在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。换言之，城镇化不仅要让农民进入城市，更要打破农民与市民的身份界限，这是城镇化的关键和核心。

    新型城镇化必须警惕“人为城镇化”，即借发展经济之名，行掠取土地利益之实。以为将农民的地征掉，一次性补偿一笔征地款，再将农民赶上楼，就是城镇化了。至于农民“上楼”后有没有稳定工作获取经济来源以支撑生活，有没有基本的福利保障以解除后顾之忧，则不管不问。这些土地被征掉进城的农民，你说他是市民，他没有稳定的经济来源和福利保障；你说他是农民，他没有土地。人是城里人了，生活反而比以前更难。

    我们的近邻日本和韩国的城镇化，是城镇化历史上比较成功的案例，既没有出现大的社会动荡，也没有出现拉美等国的贫民窟。究其原因，就是在城镇化过程中，通过法律确保进入城市的农民享受与市民完全一样的待遇，从而避免夹生的城镇化。

    分阶段推进户籍改革

    2011年，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施。国家发展改革委、人力社保部等相关部门出台了配套措施，18个省（区、市）出台了具体实施意见，14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010～2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。

    中国社科院工业经济研究所主任陈耀表示，改革开放以来，我国城镇化率提高34个百分点，基本上是每年提高1个百分点。近几年城镇化速度比较快，一些县、地级市等农村户口转城镇户口已很宽松，只要有固定的住处和固定的职业就可落户，一些地级城市也已经有限度地放开户籍。现在最大的问题是大城市和特大城市的户籍制度改革。

    我国大城市和特大型城市人口数量不断膨胀，交通、医疗、教育等城市承载能力已近极限。在推进大城市和特大城市户籍制度改革的问题上，不能把事情想得太简单，推得太快会给老百姓一个不太合适的预期。

    有关专家认为，大城市和特大城市在人口城镇化过程中有两难：一是人口过分集中，农民工的市民化涉及大量成本和投入；二是利益调整分担的问题，这不是一年半载可以解决的，需要时间和过程。如果这些问题处理不好，可能在原有的社会矛盾基础上引发新的不同社会群体的矛盾。

    我国国情复杂，区域差异大，户籍改革应充分考虑区域差异性、发展水平的差距性，不能简单搞“一刀切”，而是要分类、分层次、分阶段推进户籍制度改革。现在我们要有路线图，要有时间表，但在这个过程中要防止急躁、冒进。

    国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，所谓户籍无非是外面包着一层公共福利的皮，可以把它分解成教育、社保、公租房、保障房、医疗服务等。每一段分期分批逐步地解决，当有一天这个差距等于零时，户籍就没有意义了。

    城镇化不仅是经济结构的变迁，更是观念和制度变迁，即要通过改革废除包括户籍在内的不合理制度，在社会生态中嵌入更多的平等元素，建立真正的契约和市民社会，实现中国社会从农业文明到城市文明的跃升。如果只是人为地圈地、造城，甚至将城镇化误解为房地产化，而忽视了人的城镇化，则城镇化失败的风险会急剧加大，城镇化所蕴含的最大内需也只能是画饼充饥。