郑易生

自然文化遗产的多价值性是其相关的利益结构与制度设计的根本原因。它的存在价值、潜在经济价值与短期直接开发价值分别对应于全社会成员，区域内人民和商业公司这三个利益集团。国家公园制度在中国的蜕变的实质，是少数人的利益，通过破坏自然文化遗产地的存在价值和潜在经济价值而侵害多数人的利益。

　　1　自然文化遗产的价值与利益结构

　　1.1 三种价值对应着三种利益

　　自然文化遗产的独一无二和非人工再造性[1]决定了它的社会地位，即有关它的价值与利益结构。与一般资源，同时也与许多公共物品不同的是:自然文化遗产对人类有一种经济价值所不能涵盖的意义。这就是被有些学者称为存在价值的非经济价值，我们称之为V1[2]。至于其经济价值，为了适应研究目的，我曾将它又分为潜在的经济价值和短期的直接经济价值，分别称为V2和V3。典型的V2是自然文化遗产为它所在地或周边地区的居民带来的可持续的旅游经济收入。典型的V3是从景区在短期内直接开发获取的经济收入，如缆车卖票或砍伐植被等。

　　与V1对应的利益群体是全社会成员(称为G1)，这正是自然文化遗产的公共物品性质。而与V2对应的利益群体则是区域性或社区性的，小到一个村庄，大到一个省(G2)。倘若自然文化遗产实现了其潜在经济利益V2，即带动了经济发展，这个经济利益主要应由该地区而不是全社会来分享。最后，V3对应着一些更小的利益集团，例如服务或开发公司。它们搞餐饮建宾馆、造缆车、还可能在景区建水电站、伐木材等等。这第三类利益集团(G3)不是区域性，而是商业公司性的。

　　尽管上面的高度简化，自然文化遗产所含不同价值和相应利益群体之间的关系还是足够复杂的:这是因为三者同时存在着一致性和冲突性，而且既是相互区别的又是在许多方面相互重合的。这是许多“麻烦”的来源。

　　1.2 不同利益之间的一致性

　　开发商眼中的价值(V3)只是区域(社区)潜在利益(V2)的一小部分，而V2的源泉又是自然文化遗产的非经济价值(V1)。这种V3-V2-V1的依次依赖顺序首先决定了对自然文化遗产资源“保护第一”的原则符合所有人的长远利益。第二，它决定了实现的经济价值不应仅归功于它的开发者，还应(而且长远看更应)归功于它的保护者。第三，地区和开发公司(G2与G3)的基础设施建设和旅游服务往往是实现潜在经济价值的必要条件，而且反过来成为宣传其存在价值，进而更好保护自然文化遗产的动力。

　　显然，正是存在这种良性互动的可能，使人们乐于相信“保护和开发利用的一致性。”笔者认为，恰如其分地尊重每一种价值及其对应的利益的合理性，看到三者从根本上的一致性乃是国家自然文化遗产制度的主要出发点之一。

　　然而真正的问题是:在怎样的条件下，三种利益并不一致的现实才能得以转变，以实现上述理论上的一致性？

　　1.3 不同利益群体目标的不一致性

　　尽管有利益上的原则上的一致性，但不同利益群体的目标毕竟不同。这表现在它们对自然文化遗产的三类投入方向的各有偏好。这里，第一类投入方向是保护，它包括物质投资和立法执法；第二类投入方向是基础设施，如道路，公共厕所；第三类投入方向是直接服务或开发，如核心区内的索道。一般说G3(开发公司)极乐意投资于直接获利的第三类方向，不太乐意投资于间接获利的第二类投入，最不乐意投资于难以独自获利的第一类方向(如遗产保护)，因为投资于公共物品易被他人“免费搭车”。作为另一极端G1(全社会公民)则希望其代理人(中央政府)对自然文化遗产独特的非经济价值予以全力保护，即他们最关注第一类投入方向。不难理解，一个利益主体越大，它的目标也越大，即它的投入方向的纯经济收益性越是弱化，而且收益的“回收期”越长，且贴现率越小。

　　这样，我们便发现了“根本利益一致”下的具体目标不一致性。既然维持一个兼顾可持续性、社会公平和经济发展的自然文化遗产的价值-利益结构需要上述三类投入，那么主要依靠哪个利益群体来提供某一类的投入就很重要了。因为不同利益群体有不同的投入偏好(时间上、方向的选择不同)，不同的制度安排必然导致三类投入不同的组合，产生不同的保护和利用遗产资源的效果。

　　其实，从经济学角度看这本是再清楚不过的事，只是人们有意无意地看不到那些奢谈“保护和开发一致性”和那些名目各异的机构背后的真实利益关系罢了。因此，正重视三者目标的不一致性，是国家自然文化遗产制度设计的另一个主要出发点。试想如果把第一类投入(保护遗产)的希望寄托于一家开发公司性质的利益集团(不管它打出什么样的名义)指望它“在保护中开发”，那就无异于让狼看护羊群。或换一个说法，让自负盈亏者主要去做社会贡献，这实在是不公平也是靠不住的。这不是某个利益集团或个人的高下优劣问题。而是经济规律问题。一百多年来国家公园制度的出现和完善的过程恰恰就是一个关注并处理不同群体目标不一致问题的过程。国家公园制度选择了中央政府而不是社区或公司充当遗产非经济价值的管理者(即第一类投入的提供者)，笔者认为这反映了非经济价值要由非经济的组织机构用非经济手段来负责的逻辑。后来在美国《特许经营法》(1965)中又明确允许某些公司而不是政府在国家公园内提供规制下的旅游服务(即第三类投入的提供者)，这符合经济价值要由经济主体来实现的逻辑。提供第一类投入意味着对自然文化遗产处置的权利和保护它的义务，对于国家遗产这类“保护性资源”[3]，中央政府的权威是绝对必要的。

　　2　国家公园制度在中国社会环境中的变异

　　2.1 变异现象

　　无论是中国的国家风景名胜区还是各类国家自然保护区，本文都概称为“国家公园”。这是因为我国的这些组织与制度建设虽然不称为国家公园，但其基本理念是与世界国家公园一样的。尽管近些年来中国在国家公园的建立建设上取得空前进步，但这个基本上说是国外泊来的制度已经表现出来一些变异。

　　例如:(1)国家管理(指国家级景区、保护区)变为名义上国家，实际上多个部门的管理。(2)部级的管理又实际上下放给省一级地区管理。并依次下放，因而依次受地方经济考核制度和其他需求的制约。(3)一些从自然文化遗产获取直接经济收益的利益集团或明或暗地力争取得国家公园核心区的资源处置权，正挤压着负责保护非经济价值的那些机构的权利空间。(4)一些机构改革和舆论，竭力将对国家公园制度的思维“经济化”，混淆和模糊自然文化遗产有别于一般经济资源的区别。赵京兴教授已经指出，时下理论上的重大误区是:将国家公园的管理这一行政性管理等同于经济管理，将公法混同于民法，将国家公园(它只能用公法来规范)混同于一般国有资产的国有企业(它可以用民法来规范)。

　　显然，对自然文化遗产的保护力量是这一变异的牺牲品。

　　2.2 变异现象评价之一:客观原因

　　在相当大程度上，世界自然文化遗产概念(特别是生物多样性概念)不是源于本土的经济社会发展的自发要求的产物，而是国际先进意识输入的结果[4]。有时这种输入是强制性的。也可以说，这是所谓“超越发展阶段”的产物。发展中国家往往能够在组织形式和法律条文方面较快与国际接轨，却长时间达不到相应的内容和质量。不仅如此，由于外在要求与内在实力之间的不平衡而造成一种紧张，导致了一系列“形似而神不似”的现象。这就是上面所列出的“变异”现象。站在“正宗”的国家公园理念或国际标准上来简单指责这一普遍的现象是无用的，因为这是中国与外界在这方面接轨的最初产出物，它必有原因:

　　(1)中国正处于“经济增长第一”的发展阶段，在这个阶段，多数人较注意与提高中低档物质生活水平和就业有关的GDP数量增长，对于生活环境质量和更高级的生活享受的关注还没有压倒前者。即使是旅游也有一个从快餐式旅游到更高级阶段的发展过程。这种形势使得“可持续发展思想”还不够普及。笔者认为虽然GDP增长第一的思想已经过时，但改变它还需一定时日。

　　(2)中国还是一个二元化结构社会。许多自然保护区，还有一些风景风胜区都地处贫困落后地区。它们“鹤立鸡群”，像一块块“飞地”，与周边贫困的农民“隔墙相望”。与国外国家公园不同，中国的国家风景名胜区和自然保护区内的居民密度高得惊人，甚至超过一些发达国家的国家人口密度[5]。而且，这些生存在“不适宜人生存的地方”的人群难以大批迁出。这样，许多自然文化遗产内或周边群众的“脱贫”与资源保护形成冲突，在长远的全人类目标和现实的生存压力之间的权衡往往比想象的还要困难。

　　(3)像国家公园这类为某一社会目标而建立的组织由于种种原因“退化”为“一手搞管理(管理公共资源)，一手搞赢利(“创收”以养活自己)的多目标组织。对于中国来说，这可以理解为向原来分工程度很低的社会组织在功能上的“复归”。即它不能成为一个独立于地方利益的只为某一社会目标而行动的组织，而成为既依附于地方政府的其他目标，又自身像一个公司这样一种的混合物。这是中央政府没有直接支持这些国家公园机构(对100多家国家风景名胜区，国家有关主管部门只能每年提供1000万元)，这实际是把权利和义务相当大程度让给地方政府的结果，而另一个原因则是中国社会结构的惯性。

　　以上分析可以部分地解释为什么时下单纯强调“保护第一”有时得不到真正的响应，只讲“保护第一”的政策难以贯彻甚至难以出台。正如本文前面所说，非经济价值是无比珍贵的，但是必须把它与其他两个经济价值放在一起考虑。综合考虑可持续性、社会公平和经济发展，这一点对于像中国这样的发展中国家尤为重要。实际上这种完全的兼顾又是十分困难的，这也就是为什么对遗产的保护管理现实，各个方面的人士均感到不尽人意。

　　2.3 变异现象评价之二:主观原因

　　上面解释了变异现象的必然性与合理性。但是这种“辩护”是有限的:一是因为导致变异的因素有些是暂时的，正在变化之中；二是因为现有一些对它的辩护有虚伪性，需要分析。

　　(1)在一些人强调经济增长理应压倒保护的时候，没有注意到不计生态环境代价的经济增长不仅已经给我国人民带来生活质量的损害，并且已经直接阻碍了经济发展。最近我国一些风景名胜区为了达到世界自然文化遗产的标准，痛下决心花数亿人民币拆除侵占景区的人工建筑。这件事已经证明:追求短期旅游经济价值(V3)的恶果已经开始通过资源价值(V1)的损失实实在在地反馈到了旅游经济增长自身了。此外，应指出:“短期增长第一”所追求的其实并不总是完全的经济发展，而是领导者短短任期内的政绩，这两者是不同的。

　　(2)在一些人强调由于本地区的贫困而不得不做一些破坏资源的活动时，往往忽视了这样一个事实:一些地方的有关部门，理应为本地区居民争取利益而实际上却不代表这个利益群体(G2)。例如，有些部门或有权的小集团投靠或直接参与那些更少数人利益的开发集团。这种权-钱交易的标志是放弃规划的严肃性和排斥社区群众参与决策。其结果往往是:毁了公共资源(潜在经济价值V2也丧失了)，肥了权-钱交易者，而贫困居民仍归贫困。

　　(3)在一些人强调由于政府没有钱，自然文化遗产的管理者只能“公司化”经营的时候往往没有区分如下情况:

　　第一，有些国家公园本来并不真的缺钱来维护自身(例如，它们的门票，即国家赋予的行政收费权是足以维持自身的)，却非要变相地公司化。

　　第二，相当多的公司化结果不是“有了钱就增加了保护投入”，而是“有了钱反而减少了保护投入”。企业的利润首先是回报投资者，而不是必然回报于资源保护。显然，利润或明或暗地流向其他用途，其中难免没有腐败的阴影。

　　第三，中央政府是否没有从财政上支持国家公园的可能:这并非一个可轻易否定的问题。问题是没有全面权衡利弊，对世界自然文化遗产的认识也没有达到应有的水平。

　　3　结语

　　本文说明了自然文化遗产的价值特征决定了它与不同利益群体的对应关系，进而说明不同的利益目标对应着对遗产资源的不同的关注与投入。了解这些不同行为的冲突性与一致性，乃是建立国家公园制度并不断调整的出发点。本文希望将国家自然文化遗产进一步置于社会监督之下，只有让社会多数人认识到自己的权利，看到这些权利是否变成了自己的利益，或它们变成了哪些人的利益，那么许多令人眼花缭乱的制度变动的真实含义才会一目了然。

　　本文批评了片面强调保护的思想，因为它不理解导致世界国家公园制度在中国的变异或退化现象的经济社会根源。然而笔者认为更值得注意的应是助长这种变异现象的那种多少有些短见的认识。也许强调保护和强调与经济效益结合的声音总是此起彼伏的，但在笔者看来，它们都是在完整与巩固国家公园制度的过程之中。而国家公园制度也正是为防止人们为谋近利小利而破坏全社会乃至全人类利益而创造出来的。

　　本文说明变异现象的深层原因，并非为了使之永久化，更不是为了掩饰这种变异背后堆积的无知、短见、自私、贪婪。恰恰相反，本文希望尽早扭转这种变异现象，使我国自然文化遗产的制度设计更加有针对性和创造性，以新的面貌回到或更加接近于国家公园的理念。之所以强调“尽早”，一是因为自然文化遗产一旦破坏难以恢复，二是因为不恰当的利益结构一旦形成则难以改变。现在正是对未来特别敏感和重要的时候，我们还有机会。　　

参考文献:

　　[1] 张晓,郑玉歆主编. 中国自然文化遗产资源管理:中国自然文化遗产的内涵和资源特殊性[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

　　[2] 郑易生.中国自然文化遗产资源管理:资源价值与利益集团——国家自然文化遗产资源的一些理论问题[M]. 北京:社会科学文献出版社,2001.

　　[3] 张晓. 中国自然文化遗产资源管理:自然文化遗产的内涵和资源特殊性[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

　　[4] 郑易生. 社会规制组织的多目标性问题”，引自张昕竹主编:中国规则与竞争:理论和政策[M]. 北京:社会科学文献出版社2001.

　　[5] 钱薏红. 制度创新:中国自然保护区可持续经营的根本[J]. 中国人口、资源与环2001(2).