高扬 李伟

    1993年总体规划实施以来，北京社会经济持续发展，城市交通建设取得了有目共睹的成绩，城市交通设施水平不断提高，客货运输能力明显增强。但是，随着北京经济持续高速发展，城市化、交通机动化进程加快，交通需求迅猛增长，机动车特别是小汽车交通量大幅增加，给道路交通造成巨大压力。市区主要干道全面拥堵，公共交通服务水平提高缓慢，出行效率降低，出行时耗增加，交通安全隐患增高，交通公害问题日益严重；市区道路网以及城市运输服务系统长期处于高负荷运行状态，失去了应有的整体调节能力，系统的脆弱性日益突出。尽管政府加大了交通基础设施投资力度，交通供给水平明显提高，但交通供给的增长赶不上交通需求的增长，长期以来形成的交通基础设施欠账没有还清，迅速增加的交通量又加剧了交通的供需矛盾，交通问题仍然是困扰北京城市运转和发展的、为社会各方关注的主要问题。
 
    面对北京复杂的城市交通问题，本次总体规划修编研究在总结过去十多年经验和教训的基础上，充分借鉴了国际先进城市的经验，更新观念，紧紧围绕可持续发展这个主题，制定出更为科学的发展目标、发展战略和政策，更加突出了公共交通优先发展内容，强调了能源及环境的重要性，增加了城市空间布局及土地使用与城市交通协调发展、自行车及步行交通、交通需求管理、交通安全等内容，强调整合与全方位治理，并从交通的硬件和软件两方面提出了原则和要求。
 
    加大力度，坚定不移优先发展公共交通
    北京交通发展的主要矛盾是以小汽车为主导的机动化快速发展与城市有限资源和环境容量之间的冲突，大力发展公共交通是北京这样一个特大都市的必然选择。因此，在1993年《北京城市总体规划》中，明确提出了大力发展公共交通的政策和规划目标（到2000年公共交通承担出行量的比重要达到47%），但是，在规划实施中却没有得到全面的贯彻和落实，公共交通没有得到应有的发展，在客运出行中所承担的份额由1986年的32%下降到2000年的27%，而小汽车交通所承担的份额却由1986年的5%增加到2000年的23%，而且这个趋势还在继续扩大。运输效率高的公共交通得不到应有的发展，有限的道路空间被运输效率低的小汽车交通大量占据，是导致道路交通严重拥堵、道路交通公害加剧的最根本原因。为此，我们认为应着重强调以下几个方面。
 
    第一，明确提出交通发展战略的核心是：全面落实公共交通优先政策，大幅提升公共交通的吸引力，实施区域差别化的交通政策，引导小汽车合理使用，扭转交通结构逐步恶化的趋势，使公共交通成为城市主导交通方式。作为主要控制指标，2020年中心城公共交通在客运出行中所占比重不小于50%。为实现目标，强调在规划、投资、建设、运营、管理和服务等各个环节进行整合，为公共交通提供优先发展条件和对策。
 
    第二，形势严峻，任务紧迫，须加大力度，坚定不移地优先发展公共交通。北京在全国已经率先进入了小汽车拥有量快速增长期，在国家汽车产业政策和汽车消费政策的有力支持下，北京机动车拥有量还将有大幅度增加，2020年有可能达到500万辆左右。而城市公共交通的主体—轨道交通网的形成需要数十年的时间，值得注意的是，与东京、伦敦、巴黎不同，北京是在建设轨道交通的同时面临着小汽车普及的问题。因此，北京公共交通发展的难度更大，由市场经济主导的小汽车交通，必然会对由政府主导的城市公共交通发展带来更大的冲击，城市公共交通将在小汽车交通的强大竞争下艰难向前发展。而且人们一旦对小汽车交通有了依赖，要想使其改变到公共交通将会付出更高的成本。为此，必须充分认识发展公共交通的难度和紧迫性，将发展公共交通提升为城市发展的重要战略，强化政府职能，加快落实各项公共交通优先发展政策，加大实施力度。
将公交优先作为城市布局调整和节约能源的战略条件
 
    近年来，能源短缺问题日益突出，节约能源作为保证国民经济持续发展的客观要求和重要政策，也日益成为城市规划和交通规划中的重要影响因素。另外，机动车尾气排放对大气环境质量的影响逐年增加，机动车尾气已经成为大气污染的首要因素。
 
    公共交通优先发展，不仅仅是提高城市交通效率的需要，也是节约能源及保护环境的需要。公交优先发展，仅靠城市交通部门是远远不够的，需要城市空间布局、土地使用等城市规划各方面的紧密协作。因此，应增加城市空间布局及土地使用规划与城市交通协调发展内容，加快建立市区与新城之间的轨道交通等大运量快速公共交通联系，并沿快速公交走廊集中发展，建设紧凑型城市，实现城市的“理性增长”，即公共交通为导向的城市发展模式。同时，推广对公共交通和自行车交通有利的土地使用规划方法。
 
    加强交通需求管理，引导小汽车交通合理使用
    与发达国家大城市相比，北京的机动车拥有率还处于低水平，但是小汽车的使用率以及平均行驶里程都明显高于发达国家大城市。到2020年，北京市机动车保有量有可能达到500万辆，而中心城道路网只能承受100万～120万辆机动车同时上路，如果继续对小汽车的无节制使用采取放任态度，势必影响公共交通健康发展，道路交通及环境将难以承受，对历史文化名城保护也将带来更大的冲击。
 
    因此，以有效的需求管理政策和手段对小汽车交通的使用实施引导与调节，使机动车交通量与道路交通及环境容量相匹配是十分必要的。如在提高公共交通服务水平的同时逐步对小汽车使用实行分区分时有弹性的引导和限制管理，将停车设施的建设与运营管理作为调节道路交通负荷的重要手段，促进小汽车方式向公共交通、自行车交通等高效、绿色交通方式转移，同时，控制出租汽车规模和改变出租车运营模式，推进政府部门用车制度改革等。
提倡自行车和步行交通
 
    自行车交通约占北京客运出行的40%，步行交通约占居民出行总量的1/3，这两种交通方式客观上是北京城市交通体系中两个最主要交通方式。自行车交通在北京有着深厚的群众基础，它的存在符合城市交通需求的特征，是短距离交通出行的理想交通工具，也是居民生活的组成部分。步行交通环境是反映城市人文环境和以人为本精神的重要窗口。同时，自行车交通和步行交通不消耗矿物燃料、不污染环境，是绿色交通方式，符合国家节约能源政策，有利于首都的环境保护。因此，在可持续发展的前提下，自行车和步行交通应该受到足够的重视。然而，以往城市交通发展过程中存在重机动交通、轻非机动交通的倾向，自行车和步行交通的空间不断受到挤压，交通安全受到侵害，交通条件日益恶化。如不采取有效措施加以解决，将影响社会公正和城市交通的可持续发展。
 
    因此，应明确提倡自行车交通和步行交通方式，到2020年自行车交通承担客运出行比重要不低于25%，步行者对步行系统的满意度不低于80%。要编制自行车及步行交通规划，并纳入城市综合交通体系规划。从步行者和自行车使用者的意愿出发，提出规划及实施中需要坚持的原则和要求。如在步行系统中，要完善道路两侧的步道系统，保证步道的连续性和有效宽度；行人过街设施以平面形式为主，立体方式为辅，高标准实现步道和过街设施的无障碍化；在自行车交通系统中，要保证自行车交通的行使空间和停车空间，在机动车与非机动车之间设置物理隔离，保证自行车交通安全等。
    
    实现道路建设重点的转移
    道路建设的重点逐步由中心城向中心城以外的地区转移，促进和引导新城的发展。结合“两轴－两带－多中心”的城市空间结构，对城市道路网和公路网进行优化调整，特别是加强中心城与东部发展带上重点新城之间以及新城之间的的道路交通联系，增加进出首都机场的通道。    
 
    在此基础上，强调中心城道路建设重点由快速路、主干路向次干路、支路转移，实现不同功能层次道路的科学级配，提高路网的可达性和应急能力；由注重机动车交通转而注重为公共交通、自行车交通和步行交通创造良好条件，实现交通资源的公平分配；充分依托现有城市快速路网和主干道网，扩大公交专用道的总里程，加快建设地面快速公交网；旧城道路要服从历史风貌保护要求，慎重对待胡同的改造，避免过境车辆驶入而引起新的交通安全和环境问题。
 
    加强区域交通联系
    加强京津冀北区域城市间的联系，促进区域协调发展，统筹考虑区域交通设施的规划、建设和运营。完善区域航空、铁路、公路网络，促进大型交通基础设施区域共享。区域交通运输枢纽布局与城市交通系统良好衔接，引导城市空间与区域空间结构协调发展。强化京、津之间的交通联系，建设快速交通走廊。加强北京主要出海通道的建设及北京市域范围内的货运通道建设。
强化道路交通安全，提高道路交通管理水平
 
    将交通安全放在首要位置，到2020年，交通事故死亡率要达到发达国家城市20世纪90年代初期水平，即控制在2人/万车·年以内。为此，要制定交通安全发展规划，提高交通系统安全性，降低事故率，减少伤亡人数；要提高道路交通管理水平，利用现代科技手段，充分发挥现有道路设施的效益；交通管理措施要充分体现公共交通优先，保证自行车和步行交通的安全和畅通；完善交通法规，使之与管理能力相匹配，提高可操作性，严格执法，提高交通管理的透明度；增强全民的现代化交通意识，各级政府、企事业单位、人民团体、学校、媒体要进行广泛持久的交通法规和交通安全宣传教育，特别要加强对外来务工人员和流动人口的宣传和教育。
 
    加强交通环境综合治理，全面改善交通环境，做好机动车尾气污染、噪声和震动的防治工作，发展高效、清洁的交通工具。
 
    加强整合，强化规划实施监管机制
    整合规划、投资、建设、运营和管理各个环节，统筹各部门的分工和协作，加强部门之间的沟通协调。
 
    建立有效的规划实施监督机制，制定分阶段目标，并落实到各相关部门。对交通总体发展目标和指标的实现程度进行有效监控，适时作出调整，确保城市交通发展总体目标的实现。中国规划网北京9月8日电
 
 
　　作者单位：北京市城市规划设计研究院