浅析镇江城市规划精细化管理的五大要素组合_中国规划网—

（镇江勘察测绘研究院测量所，江苏镇江 212003）

摘要：精细化管理是提高城市规划管理效能的重要措施。本文借鉴国内外城市的成功经验，从旧城保护和新城建设、建筑项目成本和生命周期、全局规划和局部规划、信息共享和机构分工以及人与制度等五大要素组合对镇江城市规划精细化管理提出几点建议，以期对我国城市规划精细化管理提供一些参考意见。

关键词：镇江；城市规划；精细化管理；要素组合

0 引言

实施精细化管理是提高城市规划管理效能的重要举措，是改善现代城市生产、生活环境，提升城市品位的有效途径。随着城镇化进程的不断加快、城市规模的逐步扩大、城建任务日益加重，如何进一步树立精细化管理理念，推进城市规划精细化管理工作，已成为一个急需努力探索的重要课题。

目前国内外许多城市开展了城市规划精细化的探索并取得宝贵经验，本文通过学习国内外先进的城市规划精细化管理经验，对镇江城市规划精细化管理实施中的五大要素组合如旧城保护和新城建设、建筑项目成本和生命周期、人与制度等进行探讨，以期推动和促进镇江城市规划精细化的全面发展。

1 城市规划精细化管理的概念

精细化管理是现代管理理论的范畴，现代管理理论有三个层次：首先规范化，其次精细化，最后个性化。1911年，科学管理之父泰勒出版了世界上第一本精细化管理著作《科学管理原理》，20世纪50年代日本企业率先引入精细化管理的理念和技术，随后精细化概念被推广应用于各行各业。

“精”就是切中要点，抓住管理中的关键环节；“细”就是管理标准的具体量化、考核、督促和执行。精细化管理通过程序化、标准化、数据化和信息化的手段，对系统化规则进行细化，从而确保管理各组合要素精确、高效、协同和持续运行。

城市规划精细化管理就是将精细化理念引入城市规划管理中，运用现代管理理论和现代信息技术，合理调配资源，在城市规划统筹安排下将工作做精、做细，做到每一个规划步骤都精益求精、精雕细琢，每一个规划环节都严谨细致，每一项规划成果都是精品。

2 城市规划精细化管理的必要性

2.1 城市化进程迅速

我国正经历由农村化社会向城市化社会转型的关键时期，大量的农村剩余劳动力进城，城市规模不断扩大，城市化进程持续加快，城市管理的难度大大提高。国家统计局报告指出，到2020 年我国城市化的水平将达到58%左右。如何在有限的城市空间中规划出一套包含城市生活、交通、环境、商业、教育、文化、治安等完整的运作体系，是一项复杂的社会系统工程。城市规划者们应考虑将现代工业化时期的精细化管理理念融入到现代城市规划管理当中，重视细节、关注细节、完善细节，结合空间信息应用技术手段，通过“复杂事情简单化，简单事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”的管理方法，实行现代城市规划的精细化管理模式。

2.2 城市现代化发展的需要

欧洲城市规划有着悠久的历史，从英国霍华德的“田园城市”理论到法国勒·柯布西里埃的“明天的城市”，从众所周知的古雅典、古罗马的规划到现在的伦敦、柏林等大城市的规划和改造，都完美地体现了城市规划的美感、环境、协调等主题。而在我国传统城市粗放化管理带来的高投入、高消耗、低效益等资源浪费和环境污染一系列突出问题仍然存在，这越来越不适应现代城市发展和管理的需要。

因此在现代城市规划过程中我们有必要推广精细化管理思想，实施精细化管理，充分运用网络化、数字化的技术手段，寻找规划管理的粗糙点，对城市规划重新梳理，保证城市的稳定和可持续发展。

3 镇江城市规划精细化管理的五大要素组合

城市规划管理是城市规划和发展过程中至关重要的一环，规划管理的起点和水平的高低将直接决定着城市的品位、生存和可持续发展，也与公众的生产和生活息息相关。国内外各大城市的建设管理部门都已经广泛运用城市精细化管理理念进行城市的建设和管理，本文学习并借鉴国内外先进的城市规划精细化管理经验，以推动和促进镇江城市规划精细化管理的全面发展。

3.1 旧城保护和新城建设

在规划项目的实施过程中最为突出的矛盾就是旧城保护和新城建设问题。镇江是一座具有3500多年历史的中国历史文化名城，古城建筑不能随意搬迁，如何让文物保护与城市开发建设之间和谐发展是镇江城市规划精细化管理必须考虑的一大问题。

欧洲国家在城市开发与古迹保护的关系上采取“高度重视、优先保护脆弱资源”的原则，新城市规划和开发建设绝不以破坏古城、古迹为代价。

镇江在城市总体规划上也避开古迹另建南徐新城和丹徒新区等，并对古建筑采取有效的保护措施，如西津渡等。但一个城市没有历史就不是一个完美的城市，旧城规划改造的关键问题有两个：一是继承城市的历史精华并将其转换到现在和将来中去，二是优化古城环境。这同样也是镇江古城修建中两个不可回避的问题。

建议采用德国保护措施：

第一；对古建筑、古文化有选择性地保留。保留下来的历史古迹可以为社会服务，解决维修和管理经费的问题；

第二；在古城中建立规模适中的纪念性广场。在狭窄弯曲的小巷行走时，突然出现的历史性主题广场让人眼前一亮，视野开阔，在被历史吸引和征服的同时也可以充分享受广场咖啡座带来的现代化休闲；

第三；镇江应改变重景观轻生态、钟爱草坪而对乔木的保护力度不足的观念，在广场附近栽植大量的乔木，在自然的阳光和空气中做到历史和现代的融合。

精致的城市建设是深化精细管理工作的基础，也保证了城市管理的目标化、标准化、精准化和人性化。

3.2 建设项目成本和生命周期

现代化城市的发展必然会导致城市部分土地功能的转移，这无形之中就触及到了建设项目的成本和生命周期。每个大型规划项目的建立都需要耗费大量的资金，然而其旺盛的生命力是城市良性发展方向的关键。作为规划管理部门，在进行城市规划的过程中不但要分析项目财务成本，对环境、产业和人民生活的影响也要作为成本来综合考虑，以便从规划的角度引导项目建设，有效地降低不切实际的城市经济负荷，保证城市规划朝着健康的方向发展。

借鉴欧洲规划经验，建议镇江从以下几个方面延长建筑项目的生命周期：

第一；增加项目规划的生命周期论证环节

在建筑的规划审批过程中，除了完成必须的审批手续，还应对建设项目的生命周期进行必要的分析。在分析过程中不能简单地套用规范和规定，而要细化至每一街道与市中心功能的关系、人行道的宽度、出入口和室内商场的交通线路等方面。周密的规定可以为建设和管理打下坚实的基础，并尽可能地缩小城市演变过程中的资源浪费。在欧洲，对城市规划问题的研究相当细致和到位，甚至城市中的垂直绿化都有专人研究；再比如选择某一区域设立城市购物广场后附近其他地区一律不得再建大型购物广场，目的为了保护购物广场的利益，有利于购物广场的良好生存。

第二；环境保护问题渗透规划管理的各个环节

1952年伦敦烟雾惨剧督促英国加强都市公园建设，城市发展由过去的工业化逐步走向人性化。镇江也要改变以人口决定用地的做法，改为由生态环境承载能力决定城市发展空间和规模，即由以往的“需要多少”转变为“只能多少”为主，严格控制城市建设对自然环境的负面影响。

第三；组建城市规划项目负责团队

城市规划项目团队由环境学、工程学、法律、运输、设计、美学等各个领域的人员组成，这样的组队方式使得城市设计的目标不再是单纯地提出具体开发规划，而是构造总体设计蓝图、完善城市发展的过程。

第四，构建特色创意文化城市

特色创意文化城市是在城市规划中融入创意与活力的一种城市发展模式，可以提高居民满意度和城市魅力，从而提高城市的国际竞争力。比如在瑞典首都斯德哥尔摩的某地铁站，德国大众公司和DDB 公司联合制作了一段外观为钢琴键、能发不同音符的楼梯，目的就是为了吸引更多的人们去走楼梯而不是乘电梯。据统计，选择走钢琴楼梯的人比乘电梯的人多了66%。在多元化文化和创造性思维主导世界的时代，城市规划也要兼顾到灵活高效的特点。

3.3 全局规划和局部规划

全局规划体现城市规划的整体和系统性，而局部规划则是城市规划各单位和要素的具体实施。由于社会的复杂性和多变性，依据城市总体规划推进城市局部精致建设是一项难度大、任务重的工作，并且很多城市规划的实施也不能完全按原进度和计划进行。比如道路交通或土地计划的变更，会导致市政管线、建筑工程、景观绿化、工业选址、居住区规划等一系列的变更，而由于规划实施的超前、滞后等原因，使得这一系列的变更演变为更复杂甚至混乱的局面。

因此全局规划和局部规划是一对矛盾，规划管理者既要注意它们之间的界限,又要注意它们之间的密切联系，这也是摆在镇江城市规划精细化管理面前的又一大难题。

借鉴香港城市规划管理经验，建议如下：

第一；树立规划先行的理念

香港在2006年就已经制定《香港 2030：规划远景与策略》，其中既有较为具体的次区域发展策略和指引，又有地区层面的详细土地用途图则。镇江目前也早已完成《2002-2020镇江市城市总体规划》，但距离2020年只有八年，进一步的规划工作也应提上日程。

第二；规划动态化发展

规划管理过程是伴随社会的不断发展和城市的不断演变过程而逐步完善的,不断变化的社会和城市状况需要有与之配套的规划管理方法和法规。因此镇江城市规划精细化管理的过程实际上也是一个规划探索的过程。

以周期长短为例，长期规划发展要留有足够的弹性，以保证在规划的发展循环中不断地修订和完善；而短期规划要有足够的稳定性，对城市的每一个空间制定出具体的实施蓝图。

第三；局部要精心、精细

态度精心，过程精细，结果就会是精品项目。每年香港的道路挖掘工程达6万项，在如此高频率道路施工中，却能做到少扰民，少污染，其中的关键就在于政府部门细致的规划管理。因此要求每一位镇江规划管理人员也都能立足于本职工作，把目光放在细节上，将管理的触角向小街巷延伸，考虑各个局部、各个事件、各个要素之间的联系，做到管理上精雕细刻、服务上精耕细作、技术上精益求精、花费上精打细算。

3.4 信息共享和机构分工

目前整个城市的总体规划会分配到不同的行业部门，而各个行业部门各自为政、自成体系，极易导致三个问题:一是各部门总体规划的推进时间参差不齐，影响整个规划实施的进度，造成大量的重复建设和不良的经济效益；二是各部门信息交流不畅，使得城市规划、建设、管理和运营（如重大工程的建设、城市交通监察管理、城市防灾救灾等）无法综合运用各种数据进行预测、分析和评价；三是规划管理部门信息系统功能强大、数据种类多和信息量大，导致规划管理者无所适从。

深圳的“一张图”的理念已初步形成，总体框架为“三层一库”，即核心层、管理层、基础层和规划成果库，见图1。

图1 深圳“一张图”空间数据库组织框架

建议镇江借鉴深圳的“一张图”的经验，以信息现状为基础，以法定图则为核心，系统整合各类规划成果，建立动态更新机制的规划管理工作平台，从而解决了长期以来困惑规划管理的“多头规划”和“规划打架”问题，为实现城市规划精细化管理提供了有效途径。

3.5 人与制度

城市规划管理的本质是为居民提供舒适的居住环境，从而提高居民在城市的生活质量，因此管理中人和制度同样重要这个事实毋庸置疑。

借鉴德国和新加坡的的城市规划经验作如下建议：

第一；鼓励公众参与规划

德国的城市规划是向公众公开的，在规划编制过程中，普遍征求社会团体或公众的意见，鼓励他们参与规划。镇江在严格执行政策规定的同时，对涉及群众利益的建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、日照及交通、公共服务设施配套等控制性指标，应采取现场和网上公示的办法，用3-6个月的时间广泛征询和认真答复公民和社会各界的意见，及时发现社会矛盾，反复完善规划内容，确保群众居住更舒适、安心，从而提升精细化管理效率。

第二；明确的制度下细化管理流程

香港对每一种管理行为的实施步骤、时间、程度都在制度上做出了明确规定，并细化管理流程和工作目标，固定流程中每个岗位和责任。如对街道清洁有“六无”和“五净”的标准要求；对公务员的管理规范资料有六大本、近1米高，其中既有大的规定也有细节要求。

4 注意事项

4.1 加大精细化管理的宣传力度，营造积极学习氛围

精细化管理已在现代管理中逐渐成为最热门的字眼，但规划行业不管是管理现状还是学习认识上距精细化还有一定的距离，部分单位和职工还不能充分认识到精细化管理的优势，反而把它视作不必要的麻烦。

因此镇江规划管理部门需要做好教育宣传工作，着力培育精细化管理的制度意识，让更多的干部和职工了解它的内涵。只有具备了相应的理论知识才能在实际工作中正确运用，镇江市规划局2012年5月颁发的《关于在全局系统开展精细化管理征集活动的通知》正是教育宣传的步骤之一。

同时镇江规划管理部门也需充分借助电视、广播、报刊、网络、公益广告等媒体进行广泛宣传，进一步引导全镇江人民关注并积极参与城市精细化管理活动，形成人人关注、全民参与的良好互动氛围。

4.2 提供具操作性的“规划指引”

为避免和控制镇江城市规划建设过程中出现的不良现象，镇江规划管理部门除了要进一步加强制度建设和技术规范的执行以外，还需要出台针对各类开发建设活动的具体政策，提供一系列具操作性的“规划指引”。镇江市规划局2012年5月颁发《关于在全局系统开展精细化管理征集活动的通知》所征集内容中包括的精细化实施细则和意见也是“规划指引”的一个关键步骤。但是也要注意的是，在规划指引出台后，具体操作人员还要适时反馈与实际工作不相适应的信息，便于及时修订有关制度，以完成从实践回到理论的第二次飞跃。

4.3 落实到位

精细化管理一个连续的过程，是自上而下的积极引导和自下而上的自觉响应的管理模式。规划单位各个职能部门在实施精细化管理中都要起主导作用，部门应将把每一个单元工作目标分解落实到岗位、职工身上，真正做到全面具体、职责明确、定性定量。同时将精细化管理内容纳入各单位各部门及其负责人的量化管理目标责任制中，并进行综合考核，将考核成绩作为考核部门及其负责人工作业绩评价的重要依据，以增强其切实抓好精细化管理目标落实和督导的积极性。

5 结束语

城市规划精细化管理成效来自于城市规划管理体系中诸多要素的组合，如旧城保护和新城建设、建筑项目成本和生命周期以及人与制度等，各组合要素之间张弛有度，相互影响，各自均最大限度地发挥作用以增强整体合力，从而实现城市规划管理效益最大化目标。

目前镇江城市规划关于精细化理论及建设实践均处于探索和研究阶段，本文所提供的建议是否具一定的应用价值，还值得进一步研究讨论。但可以预见的是，我国未来城市发展的重点必将是以可持续发展为目标的城市规划精细化管理建设，因此镇江也应以战略性的眼光去看待现阶段城市规划建设过程中出现的各种问题，认识到信息化发展的基本规律及精细化发展的必然趋势。

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