——江苏沿海开发背景下的应对策略

    连云港位于江苏省东北隅、海州湾南岸，是陇海铁路的东部起点，素有“新亚欧大陆桥东端桥头堡”之称。2009年6月10日国务院常务会审议通过《江苏沿海地区发展规划》，标志着以连云港为龙头的江苏沿海开发正式上升为国家战略，连云港这片我国中部沿海最具发展潜力的区域，正迎来历史性的发展机遇，城市空间必须做出适应性的调整与积极应对。本文结合新一轮的《连云港城市总体规划（2008-2030）》及《江苏沿海地区发展规划》，试图对连云港城市空间发展中存在的问题、矛盾的根源及应对战略进行探讨。

    1. 对城市发展核心矛盾的认识

    连云港下辖新浦、海州、连云（含市开发区）3个区及赣榆、东海、灌云和灌南4个县。2007年末全市户籍总人口为482.23万人。由于重要的地理区位和港口资源优势，1984年连云港成为全国第一批对外开放的14个沿海港口城市之一。但是，与青岛、宁波、厦门等同批沿海开放城市相比，今日的连云港无论是城区还是港口的发展规模、建设水平都相对落后（表1），且不少重要指标甚至低于一些周边城市。综合竞争力不强、城市功能不完善、区域辐射带动力不足，导致连云港难以真正承担“区域中心城市”的重任，更无法引领苏北振兴及我国中部沿海“经济洼地”的崛起。

    城市拓展、港口建设与产业提升是连云港发展的三大主题，而港—产—城三者间的不协调也正是制约当前及今后城市整体发展的核心矛盾，主要表现在发展空间的争夺、岸线资源的争夺、集疏港交通与城市交通的相互干扰等诸多方面：（1）从港口的发展目标看，作为江苏省唯一的出海口，连云港港现已进入全国港口前十强，但要实现“超亿吨”大港和 “区域性中心港口”的发展定位，仍需要通过填海、穿山扩大其后方陆域，通过建设综合货运通道解决交通集疏运问题。（2）从产业的发展看，连云港工业经济结构较为轻型化，即轻工业比重大、重工业比重小。其中，农副食品加工业、饮料制造业等传统劳动密集型产业基础较好，而临港工业发展滞后。城市主导产业与自身资源优势错位所导致的结构性问题大大制约了产业的做大做强。（3）从城市的发展需求看，作为江苏省内唯一具有建设滨海城市条件的地级市，连云港现状建成区仍主要集中于新浦、海州，广阔的滨海区域主要为港口及工业岸线占据。“靠海却不滨海”使得城市特色与吸引力不足。同时，邻近港口的连云区常年受过境货车的干扰，不但造成城区面貌和环境不佳，而且滋生了交通安全隐患。

    2. 新形势下城市空间发展的不适应

    解放以来，连云港共编制过五轮城市总体规划。其中，1979-1981年编制的《连云港市城市总体规划（1980-2000）》确定了“一市双城”的城市总体布局框架，1991年和2003年编制的城市总体规划基本上延续了这一思路和结构（图1）。20多年来，城市发展基本上都是围绕新海城区、连云城区两大空间单元展开，且未有突破。随着港—产—城的不协调上升为城市发展的核心矛盾，城市空间发展的不适应性也日渐凸显，具体表现为：城市功能组织主体的限定，城市空间发展轴线的单一，城市空间增长边界的固化等。

    2.1 城市功能组织主体的限定
    对连云港市的“双城”结构而言，仍表现出“一主一副”的强烈特征。即新海城区是主中心，集中了连云港城市的市级行政、商业服务、科教文化等功能，而连云城区作为副中心则更多地集中布局了工业、港口及少数配套设施。由于两大城区相距20多km，以二者目前的规模与实力，相互间的辐射和支持非常有限，在一定程度上分散了城市投资，降低了资金的投入产出率，使两个城区均未得到很好的发展。

    2.2 城市空间发展轴线的单一
    在“一市双城”的空间结构下，随着连云港经济技术开发区、宋跳－大浦工业园的建设推进，新海城区向东、向北发展，连云城区向西、向南发展，二者相向融合的趋势逐步显现。但因为两个城区空间距离过远且综合实力欠缺，双城空间离散力仍大于聚合发展的势能。由于长期形成的路径依赖，城市、产业及港口的发展空间仍主要局限于云台山北麓和临洪河东岸的狭长地域，而陇海铁路－新（浦）墟（沟）公路作为城市最重要也是唯一的发展轴线，聚集了城镇发展轴、产业发展轴、交通联系轴等过多的功能。而广阔的东部滨海区域仍以渔业养殖、初级晒盐等产业为主，优势空间资源并没有得到足够重视和充分利用。此外，由于近几年产业发展的空间需求比较旺盛，宋跳—大浦等发展轴沿线地带已迅速被一般性的工业企业占据，并受陇海铁路和连临高速公路“×”状交叉的严重分割，使得连云港错失了利用“双城”的中部区域整合现状、发展城区的最佳时机。
    2.3 城市空间增长边界的固化
    近年来，连云港城市建设用地增长迅速，2001-2007年建成区用地年均增长超过8km2。在江苏省区域开发结构从“三沿”向“四沿”转变、产业布局重点从沿江向沿海转移的背景下，连云港城市产业发展空间需求的增长仍可望持续一段较长的时间，这将致使城市土地的供需矛盾更为突出。然而，多年来所形成的城市空间增长边界的固化制约了城市规模与实力的增长，也在很大程度上限制了产业与港口的发展空间选择。

    3. 新时期城市发展的空间战略应对

    当前，连云港已逐步进入工业化中期和城市化的加速推进期。随着江苏沿海开发上升为国家战略，既有的空间结构亟待进行战略性的调整。只有通过城市空间结构的跨越发展，才能真正理顺港—产—城间的关系，实现连云港建设“区域性中心城市、现代化港口工业城市和海滨旅游城市”的目标愿景。

    3.1 轴线拓展：从沿东陇海走向沿海
    从可建设空间分布看，连云港东部滨海地区拥有相当充裕的土地资源储备，是城市及产业发展不可多得的空间资源。随着包括同三高速公路、沿海铁路在内的沿海大通道的建设，拥有区位、土地、交通、景观等综合优势的连云港东部滨海地区应作为城市与区域发展的战略性空间予以重视和充分利用。特别是在江苏沿海开发的背景下，必须提前做好承接国家级重大项目“空投”的准备。因此，城市及区域的发展轴必须主动进行战略性调整，在完善提升传统的“沿东陇海发展轴”的同时，新拓展一条战略性发展轴线——“沿海发展轴”，从而积极对接并主动融入沿海区域开发的整体格局。
    作为连云港城市未来最为重要的战略性轴线，沿海发展轴应具备三方面内涵：（1）区域性的产业发展带：以发展沿海临港产业为导向，培育壮大石化、重型装备制造、能源和物流四大产业集群，打造大型石化、新型钢铁、新能源、现代机电、临港物流、海产品加工等六大产业基地。沿海产业带与以资源加工和劳动技术密集型产业为主的沿东陇海产业带共同构筑连云港市“一纵一横”产业布局总体框架。（2）区域性的城镇发展轴：对接区域、整合现状乡镇，构建北起柘汪镇，经赣榆县城（青口镇）、连云港中心城区向南延伸至燕尾港—堆沟港镇、杨集镇等地区的沿海城镇发展轴，使其成为与沿海产业带有机互动，并带动市域城镇共同发展的“脊梁”。（3）区域性的交通联系轴：包括现状及规划的沿海铁路、同三高速公路、国道204、省道226和242、沿海城际铁路等，共同构成了沿海产业带与沿海城镇发展轴的支撑与保障。

    3.2 主体培育：打造两大区域新增长极核
    随着空间发展轴线从沿东陇海走向沿海，连云港东部滨海地区应成为城市拓展的核心区域，即选择在广阔的东部滨海地区打造两大区域新增长极——南翼新城和连云新城。其中，南翼新城重点服务于滨海地区的临港产业发展，承接区域“空投型产业”，以产业“重型化”和“新型化”为目标，打造城市及区域发展的动力源，成为江苏沿海开发的龙头。连云新城则作为连云港城市未来的唯一中心进行建设，主要服务于区域高端的生产服务与滨海居住需求。

    3.3基础支撑：建设“一体两翼”组合大港
    实现上述空间战略构想，港口是最重要的支撑。当前，连云港港发展势头良好，2008年吞吐量和集装箱分别达到1亿吨和300万标箱，业已形成以散杂货为主、集装箱运输快速发展的货运格局。但要实现部省联合批复的港口总体规划确定的2020年总吞吐量3.1亿吨、集装箱1000万标箱的发展目标，承担起长三角北翼港群中心港的责任，连云港港就必须在港口发展空间与腹地支撑方面寻找突破口。倘若仍局限于现有港区、港城平行发展，不仅无法提供港口带动产业发展的空间，而且将会进一步加剧港城发展的干扰与冲突。
因此，连云港港未来的发展同样要放眼区域、向两翼拓展。即利用东部滨海地区的发展空间及深水航道资源，建设由海湾内的连云港主港区（即现连云港港）、南翼的徐圩及灌河港区、北翼的赣榆港区等构成的“一体两翼”组合大港。其中，主港区重点发展综合物流，成为以物资转运、商贸流通为主的集装箱商港，并且通过疏港通道的建设强化其与中云台物流园区的联系，实现区港联动，增强港口的区域辐射带动功能；位处南北两翼的徐圩等港区则重点发展以原材料、产成品大进大出为基本特征的钢铁、石化产业及对水运依赖度较高的加工工业，形成临港产业与港口互为支撑的格局。

    4. 连云港城市空间重构与引导

    4.1 空间结构重构
    4.1.1 从大城市走向都市区
    以连云港中心城区为核心，整合市域东部滨海区域的县城及重点城镇，构建连云港都市区的空间发展框架（图3）：连云港中心城区，是全市的行政、文化、商贸及流通中心；中心城区南、北两侧的产业发展及综合配套区。其中，南部沿海发展带主要依托徐圩及灌河港区，承接区域产业转移，大力发展临港重型产业，并适度超前建设与临港产业配套的疏港工程。北部沿海发展带则主要依托赣榆港区，大力发展重型工业及海洋产业，并以赣榆县城为支点拓展商贸等综合服务功能。

    4.1.2 从“一市双城”迈向“一心三极”
    “一心”即连云新城，由新区和连云城区两大组团构成，是未来重点培育的区域性综合服务中心区。主要承担市级行政办公、商业贸易、商务流通、文化娱乐、旅游接待等综合服务职能，是高标准建设的现代化特色滨海城区。“三极”为新海城区、南翼新城和赣榆城区。其中，新海城区主要承担市级高等教育，以及区级行政办公、商贸服务、文化体育、生活居住等职能，应成为综合配套完善、生态环境优美、历史文化淳厚、尺度宜人的城区；南翼新城主要培育为都市发展区、南翼港区及临港产业园区综合配套服务的职能，并进一步拓展成为产业实力雄厚、配套设施完善的大型临港新城，成为我国中部沿海产业带的龙头；赣榆城区主要承担都市发展区北翼的服务中心职能，重点发展区级行政办公、商贸服务、文化体育、生活居住等功能，形成功能齐全、环境优美、具有较高水准的复合型城区。

    4.2 建设过程引导
    4.2.1 近中期：拉开框架－东进拓展
    在“一市两城”的基础上，全面加强新海城区与连云城区的联系，并形成沿交通轴线的拓展趋势，迅速拉开城市发展的空间框架。同时，确立“东进向海”的战略发展方向，以连云城区为重点，重点壮大发展港口、港口后方物流、临港产业和经济技术开发区，逐步发展国际产业园区。各发展组团之间预留的楔形绿地作为生态及市政走廊，也是城市组团之间的隔离绿带。

    4.2.2 远期：主轴转换－充实完善
    依托徐圩港区的建设发展，大力导入临港重型产业，奠定南翼新城的产业基础，由新海城区与连云城区相向发展，构筑连云新城的基本空间骨架。在此背景下，随着国际产业园区的逐步壮大，以及行政文化区、产业园区、高教园区等组团间交互作用的日益紧密，依托城市主干路的建设，实现城市及区域发展主轴由沿东陇海向沿海的战略调整。通过区域“T”型快速通道的建设，实现东部滨海地区的新区、南翼新城、赣榆城区等新兴发展组团的畅顺联系，并使各片区成为互相关联的功能整体，基础设施实现较高程度的共建共享。
    4.2.3 远景：建设新城－转型提升
    随着城市与区域经济的发展壮大，进一步整合赣榆县城、赣榆港区等区域性空间资源，构建以中心城区为主体的都市区空间结构，形成以连云新城为核，以赣榆城区、新海城区、南翼新城为重要发展极的“一心三极”的城市空间格局。 “三极”所簇拥的“一心”——连云新城最终形成，成为城市行政办公、金融服务、文化公共活动的中心。它不仅服务于连云港市域，而且辐射东陇海沿线及中部沿海区域。同时，处于城市发展主要轴线上的国际产业园等组团，随着城市产业发展的阶段成长，实现用地功能的动态更新与升级改造。

    5. 结语
    基于对连云港的研究，笔者认为新时期港口城市空间拓展应重点关注三方面问题：（1）积极响应宏观政策对城市空间结构进行适时调整；（2）着眼区域为城市的远期拓展与转型预留空间；（3）实现港—产—城功能互动基础上的空间有机分离。
    同时，城市政府在实际操作中应注重产业增长极的培育、城镇化的合理引导，并通过管理体制创新整合空间资源。（1）核心大型企业担负着港口城市产业空间拓展的主导角色，城市政府应以临港产业集群的培育为中心，引导与扶持重点骨干企业发展，打造面向区域并具有地方根植性的临港产业集聚区。（2）适度推进以城镇化为导向，建立相应的规划实施管理机制，强化对道路设施、市政设施及公共服务设施建设的引导与控制。（3）从城市整体利益出发，以“港—产—城”一体化为目标，立足地方行政管理架构实施管理体制配套，以协调条块矛盾、整合空间资源。中国规划网北京9月16日电
 

    参考文献
   【1】 江苏省人民政府. 江苏省城镇体系规划（2001-2020）[Z]. 2000.
   【2】 连云港市人民政府. 连云港城市总体规划（2008-2030）[Z].2009.
   【3】 国家发展和改革委员会. 江苏沿海地区发展规划[Z]. 2009.
   【4】 深圳市城市规划设计研究院. 连云港东部滨海地区发展战略规划[Z].2006.
   【5】 顾朝林，甄峰，张京祥. 集聚与扩散——城市空间结构新论[M]. 南京：东南大学出版社，2000.