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【提要】本文从传统城市规划常见误区的剖析入手，针对城市规划的政策化趋势，分别从特征、内容和形式等方面阐述了其政策化的主要表现，探讨了在市场经济条件下城市规划的政策化实施机制，并由此展望了城市规划行业改革的前景。?
引言?
随着全社会的城市意识普遍增强，各级领导日益关心和重视规划工作，普通市民也逐步意识到城市规划与其切身利益密切相关。由于城市规划的制定和实施必然涉及到各方面的根本利益，各种各样的利益集团和社会团体将越来越频繁地直接或间接地参与和影响到规划的决策过程之中。市场经济条件下的城市规划面临越来越多的困难和挑战。?
城市规划的“可操作性”一直是规划实践中面临的难题，规划尚未审批就已“失效”或者因实施中的局部改变而影响整体规划的现象比比皆是。这其实也不能简单地归结为规划的技术问题，而更多源于政策方面的问题。随着市场经济体制的建立和完善，城市规划的政策化趋势愈来愈明显。与其说规划是一项技术编制工作，不如说它是一项政策制订工作。本文试图从传统城市规划常见误区的剖析入手，探讨城市规划的政策化特征、内容、形式和实施机制，由此找寻推进城市规划改革的突破口。
一、城市规划常见误区的剖析?
1.概念的误区：?
在计划经济条件下，对城市规划的理解往往停留于“目标规划”和“静态规划”的概念。既然经济的发展目标是可预先计划的，那么规划就被当作计划目标的逐级分解和“物质化”，因而规划往往被当作实施经济计划的“蓝图和对象”来看待。在城市规划的概念上仍存在着强烈的可照图执行和实施的“终极目标”和“静态方案”的观念。市场经济体制的建立从根本上动摇了传统城市规划的理论基础，要求规划师彻底摆脱“目标规划”和“静态规划”的旧观念，尽快建立起适应市场经济规律的“过程规划”和“动态规划”的新概念。? 2.角色的误区：? 规划师在自己的角色认同上存在着两种相反的倾向。一方面，规划师经常误以为在城市建设方面可以包揽一切，甚至应该决定一切。而实际上，特别是在重大项目的决策程序中，规划师往往只能参与“选址”决策，而在最初的“立项”决策中却没有发言权。而这些重大项目的确立又恰恰经常是影响城市布局的关键因素，对此规划师却无能为力。有人就此提出规划师应该争当市长，以便有更大的决定权将规划付诸实施。这其实是认识上的一个严重误区，其症结在于片面地夸大了规划师的决策权，将规划的决策建立在“行政权威”和“专家权威”上，而忽视了公众的力量在决策过程中的重要作用。?
另一方面，规划师又经常因为遭受挫折而转为埋头处理“技术”问题（我国职称评定制度中也历来把“规划师”归入“工程技术”系列），将工作的重点放在集中解决规划中的“技术门槛”问题，而忽视了因社会、经济、法律等方面的因素造成的“政策门槛”。这其实也是规划方案经常缺乏“可操作性”的重要原因之一。从这方面来看，规划师仅仅了解规划的技术程序是远远不够的，还应更多地关心规划的政策程序，应尽快突破“技术综合者”的角色局限，勇于担当起“政策协调者”的角色。成为政府的参谋、公众利益的代表以及社会各方沟通的桥梁。?
3.方法的误区：?
传统城市规划的编制方法通常表现为单向推进的“线性模式”，即一个规划项目只要经过“原始资料调查→提出问题→分析问题→制定方案→评审方案→编制成果”等程序后即告完成。至于其后执行的情况则一般无人过问，也缺乏有效的跟踪和评价方法以及相应的反馈渠道。因此经常出现“规划年年做、年年重做”的局面。我们不禁要问：这种将城市规划当作一个“工程项目”来进行设计和管理、一旦“竣工交付使用”就万事大吉的模式是否恰当？这其实反映了规划编制与管理之间存在的严重脱节问题。由此可见，城市规划方法的变革也势在必行。但是，如何解决这个问题，仅仅依靠改进编制技术是远远不够的，而是要依赖于整个行业机制的改革。?
二、城市规划的政策化特征?
“城市规划是政府行为”已成为大家的共识，这是就其行为特征而言，主要表现在：行为的主体、动机、价值观以及决策的程序和组织形式均体现了政府特征。而当我们把城市规划看作一项市场经济背景下的政府政策时，其特征主要表现于以下几个方面：?
1.城市规划的立场和原则表现为“前瞻性”特征?
毫无疑问，城市规划始终是站在政府立场，以维护公众利益为己任，并以长远发展为目标。尤其是在急功近利的市场经济背景下，规划的“前瞻性”这一特征更加明显。所谓“前瞻性”，应该说比过去常常提到的规划的“长期性”具有更深远的内涵，特别是“可持续发展”概念的确立，大大突破了传统城市规划10年、15年或20年的“远期”或“远景”的概念，而是要考虑到几十年甚至上百年以后的子孙后代的生存环境问题。“可持续发展”已成为城市规划的基本立场和普遍原则，其“前瞻性”特征是极其突出的。?
2.城市规划的地位和作用表现为“法定性”特征?
城市规划一经审批，即可作为行政管理的基本依据。不同层次、不同类型的规划具有不同的法定地位和效力。一般来讲，法律可分为四个层次：一是“法”，即国家级大法，如《中华人民共和国城市规划法》；二是“法规”，即地方条例，如经由地方人大批准实施的规划条例或标准准则等；三是“规章”，即由地方政府颁布实施的各类管理规定等；四是“规范性文件”，包括政府各行政管理部门发布的行业管理规定和操作规程等。对照以上四个层次，简单而言，“总体规划”通常处于第二层次，“分区规划”通常处于第三层次，而“详细规划”通常处于第四层次。从理论上讲，凡违反城市规划的行为均属违法行为，均应追究法律责任。遗憾的是实践中往往并未严格执行，有法不依、违法不究的情况时有发生。?
3.城市规划的内容和形式表现为“策略性”特征?
“政策”二字从字面上理解就是“政府策略”。而所谓“策略”，就必须讲究实效，不仅要因地制宜，而且要因“时”制宜，可经常根据新的发展形势进行适时的调整。城市规划正体现了这一特征。它不象数理逻辑那样可以通过单纯地演绎和推理得出唯一正确的答案。城市规划的方案从来都不是唯一的，总是不断优化和选择的结果，有时甚至是某种程度的折衷，其正确性永远需要实践的检验。因此，城市规划的内容和形式均表现为一种实施的“策略”，而不是一种一成不变的结论。?
三、城市规划的政策化内容?
由于城市规划涵盖面广、跨度大，涉及的内容极其庞杂，几乎影响到城市建设的方方面面。因此，概括而言，城市规划的内容也在不同层次上体现了社会、经济和环境三方面的政策。?
1.城市规划作为一项“社会政策”?
由于城市规划必然涉及各方面的根本利益，因此它必须在平衡社会各阶层的利益上作出抉择并取得最广泛的共识。在宏观方面，城市规划可以合理地进行资源分配，控制人口规模，通过产业政策提供足够的就业机会，维护社会的稳定。与此同时，通过制订住房标准与政策，合理确定高档别墅、普通住宅以及廉价租屋的比例和空间布局，满足不同社会阶层的需要。此外，还要保障诸如风景区、海岸线等作为市民共享的财产不受少数利益集团的侵占。在微观方面，要为居民提供足够而便利的城市公益设施（包括“无障碍”设施），满足最广大市民和特殊人士的需要。还要通过精心设计加强社区的凝聚力，促进人的交往，提高文化素质。? 2.城市规划作为一项“经济政策”?
在计划经济体制下，城市政府的一把手都热衷于抓经济工作。而现在，书记、市长亲自抓规划工作似乎成为一种新时尚。这其实是由于经济体制的转轨带来的必然结果。政府已不再直接干预经济事务，只能以市场为杠杆来间接调控经济。而城市规划正是影响市场的重要手段。城市规划在宏观上可以通过道路交通、水电供应等市政设施的建设不断创造良好的投资条件，促进城市的经济发展。同时也可以通过城市土地的空间布局合理地引导投资方向，包括工商业、房地产的区位选择等。在微观上，城市规划可以通过地块性质和开发规模的控制直接影响土地的市场价格，从而也影响到房地产市场。而房地产业在许多城市中所占的经济比重越来越大，甚至有成为支柱产业的趋势。因此，城市规划作为一项经济政策，其重要性越来越引起人们的普遍重视。有人甚至提出城市规划是宏观经济调控的主要手段的论点，这也就不足为奇了。?
3.城市规划作为一项“环境政策”?
改善城市环境一直是城市规划的一项核心工作。一方面，城市规划要在宏观上致力于生态环境的保护，如严格划定农业保护区、水源保护区、风景名胜保护区、城市组团隔离带等，有时还要制定相关的法规条例。这些环境政策不可避免的会经常与经济发展速度发生矛盾，但这恰好体现了政府的基本立场。另一方面，城市规划还要在微观上切实进行生活环境的营造，如精心安排各类公园绿化和环境卫生设施，有效防治噪声、废气污染等，为市民提供健康舒适的居住环境。?
四、城市规划的政策化形式?
传统城市规划的成果集中体现于“几图一书”，即“规划图”和“说明书”。这在计划经济体制下是适用的，因为城市建设完全由政府包揽，依靠的是单一的财政投资。而市场经济条件下投资主体和投资渠道的多样化，使城市建设行为日益分散化，而且其动机更依赖于市场的需求。传统的“理想蓝图”越来越难以实施，城市规划的“可操作性”因此成了热门话题。为了适应新的管理要求，城市规划的成果形式也亟待变革。既然城市规划是规划管理的基本依据，它不应该仅仅是一种“技术成果”，而更应以一种“政策化形式”出现。这主要表现在以下两个方面：?
1.从技术型的“说明书”转向管理型的“文本”?
虽然在建设部颁布的《城市规划编制办法》中已多处用“文本”一词替换了原来的“说明书”，同时对“文本”的主要内容也作了相应的规定。但是，并没有详细阐明“文本”与传统“说明书”的联系和区别以及它的根本意义所在。因此，在实践中大家根据各自的理解编制着各自的“文本”，具体写法也五花八门。尽管如此，这种探索也是非常可贵的。因为各地的管理实际存在着较大差异，不可能用一个标准去强求统一。但有一点应该明确，即各个层次的规划均须单独编制“文本”。这不仅仅是便于管理操作，而且也是加强“文本”的法定性，以便为将来条件成熟时推进规划立法打下良好的基础。
2.从包揽型的“规划图”转向控制型的“图则”?
传统的“规划图”包揽一切，面面俱到。这从工程技术的要求上说是完全必要的。但是，从规划管理的角度看，“规划图”如果直接作为管理的依据，正因为其样样都管，反而什么也管不住，“规划图”的失效现象比比皆是即为明证。究其原因，不外乎两点：一是图纸内容重点不突出，控制层次不明确，该管的不严不细，而不该管的则过细过杂。二是图纸表达方式长期以来采用工程图的制图方法，仅仅反映技术成果，而不体现管理政策。这一点在《城市规划编制办法》中也未作出相应的改革规定，不能不说是一种遗憾。实际上，已在全国推行多年的“控制性详细规划”已形成了一套比较系统的不同于过去的做法，在实践中也
取得了较好的效果，可以说是向控制型的“图则”迈进了重要而关键的一步。但是，也应该看到，这一系列改革仍仅限于规划编制体系内部。要想实现“图则”的最终目标，必须依赖于整个政府管理体系和法规体系的支撑。目前，深圳市正在进行的“法定图则”的探索就是这方面的改革实践。?
五、城市规划的政策化实施机制与规划行业改革的前景?
在市场经济条件下，城市规划的政策化是必然趋势。而要保障城市规划的政策化实施，就必须突破传统的习惯做法，建立全新的运行机制，促进规划行业的改革与进步。?
1.改革规划编制体制，从“线性模式”转向“动态反馈模式”?
如前所述，“线性模式”的编制方法是“静态规划”的温床，必须彻底改变。应该尽快建立起规划跟踪体系，特别是有关规划实施效果的动态评价系统，同时引入反馈调校机制，将规划实施的日常监测工作纳入制度化程序，形成可循环修订的“动态反馈模式”，以利于“过程规划”和“动态规划”的操作实施。只有如此，才能适应瞬息万变的市场和快速增长的城市经济。?
与此同时，也要求改革现存的将规划作为市场项目的管理模式，理顺规划主管部门和规划编制部门之间的关系，真正将城市规划从“市场行为”纳入到“政府行为”中来，使城市规划的编制和适时修订成为政府的日常工作之一。?
2.建立科学的决策机制，从“经验模式”转向“参与模式”?
在规划的内部决策方面，现行的规划审定制度较多地表现为“行政主导”和“专家主导”的方式，所依据的主要是行政官员和专家的经验和直觉，而缺乏与公众和其它专业部门的沟通和协调，经常出现不同专业部门已审批的规划相互打架的局面。而这又往往造成下一层次的规划在依据上无所适从的困境。因此，切实理顺参与管理城市的各局、委、办之间的行政关系，为它们建立正式的协作程序而制定一系列严谨的规划审批的操作规程，是加强各专业部门的沟通和协调的
必由之路。?
“决策与执行相分离”是公认的现代管理学的一般原则。要建立层次清晰、分工明确、科学高效的决策机制，首先应以行政立法的形式明确界定规划的决策机构（如各类专业委员会）和执行机构（规划主管部门）以及各自相应的权限，明确各机构间的分工协作关系，从而规范决策行为。此外，咨询体系的完善也是保障决策科学性的重要环节。无论是高等院校、科研院所的专家学者，还是普通的市民，都要提供便利的渠道使他们随时随地参与到规划的决策过程中来，以保证决策的公平、公正和公开。?
3.完善法规体系，促进规划管理机制从“行政命令”转向“法制管理”?
从某种意义上说，城市规划的政策化实施的最高层次就是“立法”。城市规划行业的改革不仅仅是规划编制内容和方法的变革，也不仅仅是规划行业自身的内部事务，而是依靠一整套法规体系的支撑。具体地说，完善法规体系包括两方面，一是内部支撑体系，即在部门内部建立依法行政的法规体系，对内实行依法行政，建立内部约束机制。通过颁布一系列相关管理规定和办法，明确其操作规程，严格其法定程序，使规划的编制、审批、执行、修订都能做到有章可循、有法可依。二是外部支撑体系，即通过地方政府和人大制订和颁布一系列地方条例、标准和法规等，促进规划立法，用法律的形式来明确确立各层次规划的法律地位，切实加强法制化实施与监督。总之，通过内外部法规体系的建立和完善，从根本上规范规划编制、管理和土地使用者的行为，协调本部门与其它政府机构之间的关系，逐步将规划管理机制由过去的“行政命令”方式纳入法制轨道。?
4.强化执行体系，在规划实施机制中引入“契约制”和“合作制”?
计划经济体制下的规划执行方式通常表现为“单向贯彻”模式，即通过强硬的政府干预手段推动规划的实施。这种模式在市场经济条件下则越来越显得软弱无力，特别是当面对“旧城改造”这一类棘手问题时尤其如此。规划实施的管理工作经常处入“被动应付”的状态。?
要在新的形式下切实强化执行体系的力度，就必须在规划实施机制中引入“契约制”。所谓“契约制”，即是一种须承担义务和责任的参与制。通过业主、开发商以及涉及其利益的公众团体和组织联合签署土地开发契约，不仅明确各自的权利，而且明确其义务，凡是在契约上签字的团体、组织和个人都自觉自愿地以此来规范自己的开发行为，维护大家共同的利益。这种方式往往比强制性的法
规更为有效。?
另一方面，还可通过引入政府与企业共同开发的“合作制”来加强规划的执行力度，如成立政府属下的“土地开发公司”，与民间实体进行合作建设，保证公共投资的导向与规划目标的紧密结合。与此同时，规划的编制和管理者也应尽快加强“主动促进型”的规划实施策略的研究和制订工作。例如，确立政府投资项目的立项选址原则和颁布国有土地开发与保护管理细则等，从而有效地引导开发商的市场行为，促进城市建设的健康发展。
? 【参考文献】?
1.森姆·史泰利，规划条例及都市经济运作，香港经济研究中心，中文大学出版社，1994
2.张庭伟，从美国城市规划的变革看中国城市规划的改革，城市规划汇刊，1996（3）
3.孙施文，城市规划哲学，中国建筑工业出版社，1997?
4.马武定，走向集约型的城市规划与建设，城市规划，1997（1，2，3）?
5.何兴华，可持续发展论的内在矛盾以及规划理论的困惑，城市规划，1997（3）?
6.张兵，城市规划编制的技术理性之评析，城市规划汇刊，1998（1）
(98年度青年学术论文竞赛优秀奖)
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