六年前还是卫星城南沙凭啥上位“城市副中心_规划网—

南沙，有风来之政解篇

上周末闭幕的广州市委十届九次全会上，南沙被定位为广州的城市副中心。一时间，目光再度聚焦在南沙身上。

城市副中心这个概念有什么了不起？成为城市副中心有多难？

南沙凭什么成为城市副中心？它如何克服离广州主城区五六十公里的距离？

成为城市副中心，对南沙来说意味着什么？南沙已然自贸区、国家级新区“双区”加身了，这是锦上添花还是雪中送炭？

即日起，南都自贸区版将推出《南沙，有风来》系列报道，敬请关注。

8月5日，广州市委十届九次全会闭幕，全会通过了《进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》提出了对南沙的新定位——城市副中心。尽管《实施意见》关于城市规划的内容非常丰富，但是各大媒体和网站发布信息的时候，多在标题中突出了南沙的城市副中心地位。

与以往不同的是，这次只有南沙一个区被定位为城市副中心。而20 12年被定位为城市副中心的增城、花都、从化，这次没有再被称为城市副中心了。

城市副中心对南沙来说意味着什么？很多南沙居民并不明白。但他们凭直觉，知道南沙又多了一个利好，于是将此消息广为转发、扩散。

和萝岗一起6年前归为“卫星城”

6年前，南沙还只是被定位为广州的卫星城。时间回到2010年5月。时任广州市委书记的张广宁，给十区两市进行分类，“六个老城区为一大类，要一手调结构，一手抓管理。”张广宁表示，越秀、天河、荔湾、海珠、白云、黄埔要大力发展现代服务业，营造宜业宜居的生活环境。其他六区市为新城区，具体还可以再分为两类：萝岗、番禺为副中心，南沙、花都、增城、从化为卫星城，着力建设以现代化产业、生态、宜居为特征的新城区。张广宁还解释了什么是副中心：“副中心是中心城区的副中心，有些配套不那么齐全，但是它也属于中心。”而卫星城的配套相对会齐全一点。

很明显，在彼时的分类中，南沙还是离中心城区很远的“卫星”。其实早在2005年广州区划调整时，对于区划调整方案，有专家就向媒体表示，萝岗区和南沙区作为全新的行政区，要融入广州市的生活圈肯定存在一定的难度，对当时的广州市而言，它们更像是卫星镇、卫星城或姐妹城。而同样是新区的萝岗，那时的野心显然更大。当时，广州开发区国土部门负责人称，广州对于整个城市规划提出了“一个中心、多个副中心”的思路，未来的萝岗区也将着眼于成为其中一个“副中心”，打造成为广州东部的新城区。

“双区”加身南沙已非吴下阿蒙

2012年，南沙获批全国第6个国家级新区。尽管这个新区姗姗来迟且是第6个，但南沙的地位就此提高了不少。

同年11月20日，《广州市城市功能布局规划》在广州市政府常务会议上获得审议通过，明确了“一个都会区、两个新城区和三个副中心”的空间布局。一个都会区包括越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、黄埔区、白云区南部、萝岗区的南部地区和沙湾水道以北地区；两个新城是南沙滨海新城，包括南沙区和番禺区的沙湾水道以南地区；东部山水新城，包括萝岗区的北部地区和增城市的中新镇、朱村街道；三个副中心则是指花都副中心、增城副中心、从化副中心。至此，南沙和城市副中心还是没有沾上边。

到了2015年，在广州市及花都、增城、从化3区的政府工作报告中，均未提到“副中心”这个概念。而南沙作为广东自贸区三片区之一正式挂牌，早已不是吴下阿蒙。来自统计部门的数据显示，2002年大开发之前，南沙GDP总量仅有61.7亿元。2010年被定位为卫星城时，南沙GDP总量为4 85.68亿元。2014年，南沙GDP比2010年翻了一番，破了千亿元大关，在各区中排名第七。而到今年上半年，南沙GDP增速已经连续10个季度位列全市第一，而且保持了两位数的高增长。国家级新区和自贸区这两块牌子，给南沙带来的最明显刺激是固定资产投资高速增长，南沙的基础设施建设加快了。

一直被诟病为人口稀少的南沙，这些年人口也在增长当中。2010年官方公布的南沙户籍人口只有15 .3 4万人，到2014年却已是37 .62万人。和GDP一样，翻了一番。

市委全会报告中的南沙重要新使命

叠加国家新区、自贸试验区、“一带一路”、国家自主创新示范区和国际航运中心建设等战略机遇，南沙被赋予了建设广州未来之城的使命。蓄势正发的南沙，一个“卫星城”显然已经无法承载。但广州为什么将南沙定位为“滨海新城”后，再提其为“城市副中心”？

一般居民和投资客最关注的是南沙在交通上与主城区的连接———30分钟直达主城区。这样理解似乎太过简单。若论市内连接，《实施意见》中也提出让增城、从化、花都等外围城区30分钟可达市中心的时空目标。

副中心绝不仅仅考虑的是与广州中心城区的连接这么小的格局，而是要通过南沙连接广州与周边城市、广州与港澳、与世界的连接。

8月5日刚刚闭幕的市委全会报告中，对南沙副中心的注解是：

立足广州面向国际，把南沙新区建设成为国家“一带一路”的重要战略枢纽、珠三角汇集高端要素的先导区、广州的城市副中心。强化南沙对珠三角及全国的辐射功能，形成粤港澳大湾区的核心支撑点，促进广州与周边城市共同建设布局更加合理、功能更加完善、联系更加紧密的大珠江三角洲世界级城市群。着重建设南沙综合交通枢纽、庆盛枢纽，建设南沙港，强化高端航运服务，建设航运物流枢纽，拓展国际航运通道，打造成为广州国家中心城市的交通、贸易、物流综合枢纽。面向珠三角、港澳地区，依托铁路、城际轨道和高快速路系统，构建珠三角的核心交通枢纽。面向中心城区，建设30分钟快速直达交通，实现广州中心城区与南沙新区的结构性提升，强有力支撑广州网络城市的大格局。面向新区内部，重点完善新区各片区之间的交通网络、优质的公共服务体系，提升国际化的综合环境品质。全面对接国际标准，按照打造完备城市功能的要求，高水平建设交通、市政基础设施，通过整体城市设计提升环境质量，营造宜居的国际典范社区。精心谋划自贸区功能布局，建设海港、明珠湾起步区、南沙枢纽、庆盛枢纽、南沙湾、蕉门河中心区、万顷沙保税港加工制造业等7个功能区块。按照国际通行规则，全方位开展制度创新，不断完善城市生活服务功能，建成充分体现滨海城市风貌、产城融合、宜居宜业的现代化城市示范区。

也就是说，未来南沙要打造珠三角核心交通枢纽，半小时直达广州中心城区，半小时直达深圳、东莞、佛山、中山，还要一小时到达珠三角主要城市。更重要的是，要通过南沙这个出海口，实现广州与全球的连接。

华南城市研究会副会长孙不熟一年前就撰文指出，总体而言，广州要真正融入“一带一路”，出路是拥抱海洋，海路要宽，南沙就必须强。南沙不强，广州就会失去珠江口经济带，现有的城市地位可能会被撼动。他认为，开发南沙的逻辑是广州的出海口和深水港在南沙，否则没有必要跑这么远去建设一个新城。

对于南沙这个副中心，孙不熟认为它最大的优势不仅是港口，还是珠三角的集合中心。尽管南沙港水深不及盐田港，但是南沙港周边有大块平整土地，这是包括盐田港在内的很多港口所不及的。这个大面积平整陆地离港口非常近，进入国际贸易体系非常容易。“吃水深不深在100年前可能是大问题，在现在的技术背景下已经不是最关键的问题”，孙不熟认为，这些问题可以通过技术去克服。但是大面积腹地这个优越条件使得南沙具备发展临港工业的条件，并且可以通过临港工业去带动航运金融的发展。

广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明则认为，2000年战略规划后的历次规划，虽然都把南沙的开发摆到重要的议程。但国家“一带一路”战略的实施，才可以说是真正地激活了南沙。在他看来，国家新区和自贸试验区的“双区”政策在资源配置方面的作用已显现，南沙真正的开发机遇已到。港珠澳大桥建设和深圳前海、珠海横琴与南沙开发所形成的粤港澳大湾区雏形已现。粤港澳大湾区是国家“一带一路”战略上提出的战略枢纽，但在空间上，南沙离中心城区距离较远，广州要真正成为未来粤港澳大湾区的重要组成部分，极其需要一个强有力的支点。因此，这次全会提出加快建设南沙城市副中心，可以说既是对当前机遇的把握，更是呼应未来枢纽型网络城市建设布下的局。

一个副中心可集中资源建设南沙

梳理广州过往的规划变迁不难发现，广州曾在不同时期定位过不同的副中心，不仅番禺、萝岗、花都、从化、增城这些非中心城区几乎无一遗漏，而且连位于中心城区的白云新城也曾经要做城市副中心。然而过去这些城市副中心都没有修成正果。

广东省政府参事、广东经济学会常务副会长陈鸿宇认为，过去广州规划的副中心过多，难免影响对全市空间布局的统筹，也难以集中资源。这次全会明确提出南沙新区将建设成为广州的城市副中心，是广州城市空间发展战略的一次重要调整，有利于广州集中资源对南沙新区进行开发建设。

中山大学城市化研究院院长李郇则认为，南沙副中心的提法其实是在2000年《广州城市发展总体战略规划》“东进南拓西联北优”基础上的继承和发展，广州要不断往南拓展，走向海洋。南沙作为副中心是广州建设枢纽型网络城市的重要组成部分，要建设交通、贸易、物流综合枢纽。目前首先要建立起南沙跟广州市中心的快速客运关系，压缩与广州中心城区的时空距离。要在南沙形成更多的产业，要产城融合，而不是单独发展产业。

华南城市研究会副会长孙不熟认为，其实从长远考虑，可以提“双中心”战略，副中心应该是一个折中选择。毕竟南沙在国家级新区里面实力较弱，加上广州各区内部竞争非常激烈，如果提双中心可能会引起其他区的不满。他认为，提副中心是权衡之后比较务实的选择。

让孙不熟担心的是，南沙目前有点“摊大饼”式发展。例如地铁18号线终点站不在南沙中心蕉门河，而是在万顷沙。在蕉门河还没有发展起来的情况下又去万顷沙，可能会摊薄精力。不过他也表示，万顷沙枢纽级别很高，囿于现实原因无法在蕉门河找到这么大片地方，其中有一些不得已的现实原因。目前应对的办法是用地铁2 2号线在蕉门河和万顷沙之间建设轨道交通连接线。

“我一直在强调，南沙这么偏远什么都没有的地方，必须集中力量发展蕉门河地区”，孙不熟说，如果不了解广州的人，看到广州的规划可能会开骂，摊子铺得太大了，不符合很多城市规划的经典理论，但在现实当中，政治经济学逻辑远远大于规划逻辑。“如果黄埔港还能用，不需要去南沙，如果第二机场在南沙，那发展南沙也不是问题。但是目前机场的空域资源已经被深港占据了。”“现实太难了，只能修修补补。”

事实上，南沙建设副中心的提法出来后，民间的声音也并非一边倒地支持。像孙不熟这样看好南沙大开发的人有，也有始终不看好南沙发展的声音。

孙不熟认为很正常，南沙开发自始至终都有争议，珠江新城当年的开发也有争议，浦东新区和当年深圳的发展也有很大争议，没有一次改革创新没有争议。而事实上，在主城区5 0公里外建成新城的例子，全世界并没有多少成功的范例。不过他认为天津滨海新城算比较成功，其经验可以借鉴。他认为，从地缘格局来说，滨海比南沙差很多，但天津仍然聚集资源将其发展起来了。

孙不熟认为，目前南沙发展的节奏很慢，应该开门办南沙，可以考虑和兄弟城市共建，引入社会资本。如果兄弟城市间利益比较难以协调，也可以利用大央企和大的民企巨头进来。今年南沙就引入了不少大央企。中国整个经济重心在南移，深圳土地又没有广州多，广州作为拥有大面积土地的省会城市，在吸引央企上面有很大优势。

“有些人批评南沙创新不多，但南沙正在长身体的时候，应该先把体量做起来。”“自贸区重中之重就是招商引资。”孙不熟说。

链接

那些曾经的广州城市副中心

●2005年

白云新城

《白云新城核心区控制性详细规划》，将白云新城定位为城市副中心。广州市土地开发中心业务指导部副部长唐晓晖曾表示，白云新城将更注重环境，高起点设置，将成为广州北部地区一个新的城市中心。

●2011年

广州东部城市副中心

黄埔表示其中心区拟建广州东部城市副中心。该区整体城市设计范围总面积约30.9平方公里，总建设量2291万平方米，规划人口40万人。核心区详细城市设计范围为鱼珠临港商务区，总面积约145公顷；长洲旅游生态岛，总面积约755公顷。

●2012年

三区同时定位为副中心