7月14日,《人民日报》官方微信号刊文称,北京市确定要将通州建设成“行政副中心”,近期有关京津冀一体化的话题也再度被热炒。实际上,中国目前已有34个城市行政中心已经或正在实现“大迁移”,具体成效如何,请看香港大公研究院政经观察员肖松鹤的文章。
34城行政中心“大迁移” 统计发现,1994年至今,全国70个大中城市中,有34个城市的行政中心已经、正在和计划搬迁。其中,已迁移的城市有呼和浩特、青岛、昆明、上海、长春、哈尔滨、深圳、贵阳、西安、南昌、泉州、合肥、济南、成都、宁波、桂林、海口、丹东、长沙、牡丹江、无锡、徐州、烟台、洛阳、平顶山、南充;正在搬迁的有包头、杭州、南京、兰州;规划中的除北京外,还有沈阳、石家庄、郑州。 1994年到2004年十年间,完成行政中心迁移的城市有7个,2005年至2014年不到十年间,完成迁移的达到了20个。2005年之前,迁移距离最多不超过10公里。这次舆论关注的北京,迁移距离29公里,一举打破了2011年底昆明市政府的纪录。正在陆续迁移职能部门的兰州市,政府新址距主城区达到40多公里。 从整体分布看,东南与西北方向是行政中心迁移的主要方向,而往西南与东北迁移的数量较少。长春和成都则严格按照中轴线往正南迁移,算是特殊案例。 发展模式以“十公里”为界 从各城市的迁移目的看,绝大多数是为了城市拓展,加快城市化进程,普遍表述为“产业集聚,结构调整,空间布局优化”。上海和深圳较为特殊,是在较为成熟的城区内部进行功能和布局调整,不是在外部拓展。 就政府本身而言,多数城市迁移的目的也是为了把原来分散在市区内的各个职能部门整合起来,并与市民公共服务结合在一起,力图打造服务型政府,例如深圳、无锡,和计划迁移的杭州。郑州、丹东等也规划在新区内打造公共行政服务中心。 通常来看,如果迁移距离小于十公里,新行政中心所在地与主城区之间关联性较强,经过发展之后新区能与主城区结合起来,所谓“新区扩展与融合”。例如青岛市在1994年向东迁移政府驻地后,经过20多年发展,政府周边地区已经与老城区完全融为一体,进一步辐射使青岛城建向东扩张。 如果距离大于十公里,新行政中心与主城区关联性就开始走弱,前者变成相对独立完整的新城区,与主城区遥相呼应,通过公共交通彼此产生联系,可概括为“新城打造”,例如昆明、贵州、桂林、兰州和石家庄。 “鬼城现象”或属时间问题 一般而言,行政中心迁移后形成的新区(新城)通常需要5到10年才能形成较为成熟完善的综合体;基本达到老市中心的成熟度则需要20年以上,比如青岛。因此,短时间内出现“鬼城现象”实属时间问题,并不代表迁移本身有问题。2013年有外媒曾报道郑东新区是“鬼城”,经过(合期后现在郑东新区已经人丁兴旺。
不过,因为中国城市化的历史很短,城市建设经验不足,实践中出现了不少急功近利的现象,这或需要另外一个20年来逐渐完善。同时,如果迁移距离过远,易出现与主城区联系不足、城市化进度超过产业化与市民化的现象。问题积累下去,就会出现地方债务高企、“鬼城现象”、拆迁补偿等问题。因此,每座城市要结合自身实际情况制定规划,明确迁移目的,不可轻易照搬已有案例。此外,地方干部仍然普遍存在的唯经济增长政绩观,易导致新区建成另一个摊大饼的场所。腐败现象也容易滋生,落马官员仇和就是典型案例。另外,在迁移决策过程中,部分城市政府与市民缺乏充分沟通。 |