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新型城镇化之路，既不能“走一步算一步再看一步”，也不能大干快上“搞运动”。这是一项极具综合性、科学性和前瞻性的历史课题。 珠三角走新型城镇化之路，推动九城协同发展，加强顶层设计尤为关键。 大动作频频。今年5月，全省召开推进珠三角“九年大跨域”工作会议，省委书记胡春华对“努力建设珠三角世界级城市群”作出重要指示，“要对珠三角进行全域规划，把城市乡村都纳入规划范围内，推动珠三角全面协调可持续发展。”  目前，《珠江三角洲全域规划》正在抓紧编制。这是自1994年编制完成《珠三角经济区城镇群规划—协调与持续发展》和2004年编制完成的《珠三角城镇群协调发展规划》之后，第三次编制的珠三角区域规划。该规划力争在今底完成送审稿。 《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》在今年9月发出征求意见稿。这份规划中，珠三角三大都市圈均将扩容，“促进珠三角地区转型升级和协同治理，建设世界级城镇群”被确定为广东特色的城镇化现代治理体系实施路径之一。 人来人往，何以安身？顶层设计重在“人的城镇化”。先有工业化，再有城镇化，原有的发展模式，让珠三角庞大的外来务工人员与城市融合成为一道坎。 深度融合势在必行。它要求城市进行资源的重新分配。但这种资源分配有一个难以逾越的门槛：户口。 藉全国户籍改革东风，广东着力推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。其中，珠三角要逐步实现在城镇稳定就业的异地务工人员获得与城镇户籍居民同等的社会身份和权利。 公共服务均等化问题首先要得到解决。城镇化的过程中，人口自然向中心城市涌入，令中心城市公共服务不堪重负。《国家新型城镇化规划》开出“药方”：优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇。 中山大学《人口发展与公服配套专题》课题组曾对当前珠三角地区人口现状和趋势研究作出精要阐述，2000年至2012年，珠三角常住人口主要分布于珠三角内圈，占总人口的57.6%。各城市内部的人口密度也呈现中心高度集聚现象，广州和深圳的人口密度最高，达到2万人每平方公里 与此对应，要破解珠三角中心城市的公共服务负担问题，必须引导外来人口向大城市外围新城和潜力地区转移，适当提高珠三角中小城市和小城镇、外围节点地区解决人口市民化的相对比重，逐步解决农业转移人口市民化问题。 对策逐渐明朗。除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的建制镇和中小城市，有合法稳定职业、固定住所人员的落户将不再限制。 管理和服务好了人，就抓住了“牛鼻子”。珠三角的路径已经明晰，一方面要面对承接农业转移人口融入城市难的问题，加快新增人口的市民化进程，另一方面还要解决已经“进城”的非户籍人口的市民化进程，真正做到落户就业和公共服务的均等化。专家断言，后者在珠三角更为紧迫。 “广州番禺的区领导跟我讲，伴随产业转移，辖区现有100万外来工存量，弄不好就是非常大的社会问题。”中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令经常来广东调研，“你不想要低端人才，你必须发展高端产业。困扰珠三角的最大问题是农民工能否胜任产业升级需求。” “产业升级和产业工人能不能成功升级是最大的命题，这些问题不解决，城镇化就不能真正成功。”知名经济学家马光远分析，工人升级，也意味着生活方式的变化，适应城市里的生活，这会带动服务业本身的发展，这恰是珠三角城镇化对于产业发展的挑战与机遇。 实际上，随着上千万人口进城，必然会出现建设用地紧张的问题，而珠三角很多城市已经无地可用，广深用地指标尤为紧张。“三旧”改造可以盘活存量，但怎么在有限的土地空间里提高综合承载力，仍是一大考验。 围绕“人的城镇化”，交通、教育、医疗、垃圾污水处理、大气治理、外来人口服务与管理等等，无一不是亟待解决的难题。 面对难题，珠三角选择阔步向前 观珠江东岸。惠州，基本公共服务均等化理念超前，全市将财力有限用于保障“底线民生”，建立了免费义务教育公共经费、城乡居民医保财政补助标准等32个底线均等保障项目。察珠江西岸。中山，村村有卫生站，实现“小病在家门、大病住医院、康复回社区”；镇镇建有生活污水处理厂，污水集中处理率达87.5%。全市城镇化率达88%。再看“老大哥”广州，新设市来穗人员服务管理局，统筹推进外来人员公共服务均等化，特区深圳、珠海，充分运用特区立法权优势，率先立法，充分保障城市居民的各项权益。 合理分工，城镇呈现生态布局 省会广州，中国超大城市之一。作为全国汽车限牌第三城，“城市病”不轻，原定1500万人的管控目标已经被突破，综合承载力屡屡达到极限。 在广州核心城区，来自国内外的生意人，奔走在老城区的批发市场、货运站场。这曾是千年商都的一道风景，但现在已成转型压力，首当其冲的是消防安全问题。 今年初，市政协委员王永平提案建议广州发展“B2B”模式推动专业市场转型。他建议将现有专业市场、物流场站迁建，在环城或北二环高速交通节点上设置产业集中、地标性显著、配套集散功能齐全的4个大型市场。 暨南大学经济学者左正坦言，集聚和扩散是城市群内中心城市发挥辐射功能的关键因素，“但集聚的必须是高端要素”。 环观中国超大城市，2005年初实施的《北京城市总体规划（2004—2020年）》即提出中心城区功能优化和加快新城建设的目标和对策。今年，在京津冀一体化加速的背景下，北京部分城市功能疏散加速。 首都经济贸易大学教授刘欣葵认为，北京中心城功能过度集中，表面上是政策设计或执行不力，但实际上大部分还是由认识误区导致。 刘欣葵说，不能单纯认为，通过部分工业和教育科研部门外迁就可以实现功能疏解，腾出的土地建设更加高密度的居住区、商务区等，反而加剧拥挤；发展现代服务业并不能替代低端生活服务业，平房区居住人口外迁实则没有降低人口密度，新城确能吸纳中心城功能，但不会增加外来人口，强推会造成城市职住不均衡状况加剧。 概而言之，只疏解人而不疏解功能的方式不宜采取。这对珠三角新型城镇化建设启示颇多，新城的发展还未达到疏解中心城人口功能的阶段时，切勿强推。广州、深圳作为城市群“双子星”，辐射动能十足，但珠三角全域应优先发展交通路网，重视产业配套，实现土地集约，加上混合规划、统筹发展，才是疏解城市过度集聚的正道。 比肩各世界级城市群，珠三角必须走出一条大中小城市与城镇合理分工、功能互补、协同发展之路。 基础设施互联互通让这一体系成为可能。无论是城际轨道网络的建设加速，还是年票互免到今年的“一卡通”，互联互通更为便捷。届时，人们将不再一味往大城市里挤，多点就业、置业成常态。 生态建设成为关键一环。未来的珠三角除了有现代化都市，还要有原汁原味的水乡田园，即便珠三角很多地方已经没有田园。 车行珠三角，不少地方可见城市与农村交织，路网与水网交错，厂区与住宅混杂。城市发展到一定阶段就会出现逆城市化，但传统城镇化的路径依赖，加剧了逆转难度。 “这里是中国最好的农村，也是中国最差的城市。”早期快速而无序的工业化并没有带来城市化水平的提升，顺德人惯用这句口头禅向外人介绍这个城市的外在特征。 以工业而兴，顺德在城市的转型过程中思考如何促进产城融合，目标定位为“兼具大城市产业效率和小城镇生态环境的网络型城市”。 顺德区杏坛镇的逢简村，走出了一条因地制宜的“就地城镇化”路子。从2011年以前一片年久失修的破败村落，变身“岭南周庄”，被评为“2013中国最美的村镇”。 作为《珠三角规划纲要》统筹城乡发展综合改革试点，中山将全市土地纳入整体规划“一张图”，坚持城乡“一揽子”管理，建设秀美村庄，对农村实施小区式管理。 要达到顺德和中山的较理想状态，合理的城镇体系和产业分工是关键。依托核心城市，以大带小，最终才能让大中小城市实现梯度发展。 江门新会，珠三角欠发达区域，走出了一条独特的新型城镇化之路。 在广州南站乘坐城轨往新会终点站，站点附近有新开发的楼盘和学校，有南车修造基地，有最优质的新会柑（陈皮）产区。在新会南新区的规划里，这里的许多柑树、葵树、鱼塘和农田都将被改造，变身一个占地1000多亩的南湖公园。 11月22日，新会区政府承办“以规划创新推动城市建设”座谈会，借“外脑”为新型城镇化建言献策。“过去的那一套征地—把农民迁出去—开发商再开发的模式，成本太高，不可持续。”中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令建言，新会应适应新的政策和经济条件，采取不同于以往的城市开发模式。 “和农民一起公私合作，从混合规划的角度，赋予田地城市的功能。”乔润令认为，“生态城市千万不要弄大马路、大广场，要把农业、林业、湿地等和城市全部混合起来规划，不征地不赶人，从功能上把你纳进来，进行大胆的探索，走出一条真正的符合生态规律要求的路子来。” 没有产业勃兴，城镇化就缓慢；产业低端，城镇化很快出现瓶颈。对于城镇化率低于珠三角平均水平的地区来说，混合规划被寄望能化解两难境地；而在城镇化早期勃发的先进地区，珠三角那些“富可敌市”的巨型镇，或升格为镇级市，将被赋予更多经济社会管理权限。 相较城市化区域，珠三角尚存的农村地区的发展路径更需慎重对待。“实施乡村重建策略”，“发展现代生态都市”已成其生命线。 国际新闻联盟中国城市频道 中国规划网 (责任编辑：白雪松) |
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