■“建立城乡统一的户口登记制度”受到舆论重点关注,不少人士认为中国标志性的城乡二元户籍制度将由此打破,为户改重大进展。王云涛/图

    ■杨支柱

    日前,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制”、“有序放开中等城市落户限制”、“合理确定大城市落户条件”、“严格控制特大城市人口规模”的户籍改革路线。

    2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》将小城镇户籍制度改革的实施范围扩大到包括县级市市区和县城,只要有合法固定住所、稳定的职业或生活来源,均可与配偶及直系亲属一同落户,土地承包经营权是保留还是依法有偿转让尊重落户农民意愿。

    相对于1997年6月国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》,这已经不是简单推进而是做出了两个突破,大概是因为没几个农民愿意放弃承包地落户小城镇。实际上即使2001年3月以后,中国的城市化速度仍然远远落后于工业化。

    这可能是因为年轻农民大多在大中城市打工,而中老年农民舍不得他那一亩三分地和猪牛鸡鸭,住到城里去照顾农村的土地和鸡鸭太不方便了,而住在农村并不妨碍他们农闲时上城里打零工;担心生育指标因为改成“非农业户口”而收紧,可能也是顾虑之一。

    区分大中小城市的户籍改革路线许诺给予小城市和建制镇无居住地户口公民的,可能是他们并不想要的东西。给予在大中城市居住而无当地户口公民的,只是一种可以通过论资排辈得到的希望。对于居住在人口300万以上的大城市和特大城市而无当地户口的公民,光论资排辈还不够,还要受到标准和指标双重制约。

    无论是1950年代的户口控制,还是紧随其后的两次逆城市化运动,抑或从集镇开始到县、(县级)市逐步放开到至今仍然严格控制大城市户口的户籍改革路径,都反映了一种通过户口分布均衡来实现人口分布均衡的想法。虽然计划总是赶不上社会发展的变化,大城市常住人口的增长总是超指标;但思路上依然是坚持人口分布应当均衡。

    人口应当均衡分布不仅仅是户籍改革的指导思想,也成为其他一些工作的指导思想。人口分布均衡的观念不但导致了城市的人口政策比农村地区更严,也同样导致了过去对人口向城市迁移对控制和今天对人口向大城市、特大城市迁移的控制。人口指标越严格,不可避免地会导致对人口迁入的限制也越严。

    然而世界上几乎没有一个国家的人口是均衡分布的,无论是地广人稀的俄罗斯、加拿大,还是人口稠密的德国、日本,中国当然也不例外。

    其实所谓的“城市病”,跟城市规模、人口多少没有太大的联系。拥堵是因为规划不合理,正是因为控制大城市人口而规划的公共设施不足和担心城市土地不够用设计的高密度聚居,导致了北京、上海等特大城市和大城市的拥堵。失业是因为产业结构不合理,是因为服务业相对于制造业的发展不足。城市规划不合理和产业结构不合理还共同造成了环境污染。至于人口密度大可能造成更多贫穷,更像是一个“谎言”:中国人都不傻,难道他们真喜欢离开富庶的农村往贫穷的大城市跑?

    我们很难指望通过社会福利和公共服务均等化打消人们涌入大城市的念头。中央财政投资按照北上广人均公共设施投入标准,平等对待甚至优惠对待农村地区,我是赞成的。但在农村或小城镇的公共服务投入,很难达到大中城市的水平,就算达到,也很难一厢情愿地把农民留在农村里。保障农民各项权利,并最大程度上允许他们自由迁徙,破除人口均衡分布思维,才是深化户籍制度改革的一个方向。