2014年7月15日，以“产业新城到幸福城市”为主题的凤凰城市沙龙在北京798艺术区举行。多位专家学者莅临现场，围绕“产业新城兴起的背景及发展模式”、“产业新城离幸福之城有多远”、“如何谋求城市向幸福宜居之城转变”等议题展开思想交锋。本文为中国城市科学研究会副理事长李兵弟的沙龙发言整理。

    产业园区发展失控现象需避免

    幸福的城市应当是城乡融合的城市，从社会角度来说，是一个多元化的，包容性的社会；从市民的角度来说，是一个理解他人的城市；从政府的角度来说，应当是一个有效率的城市。产业和城市不可分割，不同发展时期的城市有不同的产业构成，不同的产业构成对城市功能有不同的要求。一些城市完全是依产业而兴，其中也有衰落的，比如新疆富蕴县下的一个镇，它在50、60年代发展得非常好，进行了资源开发，当时有近10万人。但是，现在资源枯竭了，只有一万多人。像这样的资源性枯竭的城市在我国不是少数，因此，当前政策在探讨如何振兴资源性枯竭城市。还有一些城市在原先的基础上植入新的产业，进而促进这个产业的发展。因产业而城兴，因城引入产业而促进产业的兴旺，这两种路径都存在。

    产业新城要汲取历史上的教训。不管是产业新城还是产业新区的发展，都要注意产城融合。产业是城市发展和城市兴旺的基础。同时，城市也是产业生存的环境和产业发展的基础。在早期的发展过程中，为了更好地进行工业化积累，我们不得不先发展工业再解决城市发展问题。而今，那个阶段已经过去，我们有经济实力、新的认识和成熟的经验去更好地促进产业新城和产业之间互促互动的发展。

    中国产业园区在改革开放30多年的发展中，功不可没。如果没有产业园区，很难为经济体制的改革找到一个更好的载体；大量的先进技术以及管理经验的引入，都需要园区载体。此外，园区在经济改革和工业化加速发展的进程中实现相对集中布局，并引入了各种不同的产业和比较先进的管理理念。当然，这其中也走了一些弯路，主要问题是产城之间不够融合，没有处理好产业园区跟城市关系。还有一些产业园区选址不当，甚至个别地方打着发展产业园区的名义，出卖土地，造成了土地资源的浪费和管理上的缺失。

    上个世纪末到本世纪初的整顿，使产业园区得到较好发展，但是，这些年又出现一些新的问题。原来是以工业型的产业园区为主，现在，产业园区的名义扩大化了，有文化产业园区，现代农业产业园区等等，不能再用工业产业园区的理念来理解产业园区。然而，当产业园区多类型发展、园区经济的发展理念树立起来，园区发展也趋于“失控”了，出现了一些不应有的现象。这个问题可以从两个角度来进行分析：

    一方面，产业园区是城镇化、工业化的重要发展要素，是实现快速发展的重要抓手和推动力量。另一方面，要认识到一些产业园区发展过多过滥或者“名堂”过多的问题，需要采取更加严厉的措施措施加以解决。当经济多元化、多途径发展时，更应当注意对产业园区的梳理和审批管控，使产业园区不管以什么样的名义和类型出现，都能融入城市发展的环节中间，而非单一式的、摆脱城市的发展，更不能出现以产业园区谋用地指标，或者单纯地将土地变现，甚至卖地求生存的发展模式。

    城市综合运营商要了解城市发展底线

    我们面临着城市治理结构的改变，政府要更多地满足不同人的规划需求。但是人的需求在城市生活中间是有利益冲突的，这种利益冲突往往不是政府能够决策的。社区的居民委员会、业主委员会都想推动城市居民的参与与自治，希望政府通过居民参与的形式来推动基层社会自治。然而，这其中很多矛盾也出现了。城市是一个非常复杂的治理机构，政府在解决最基础的服务的同时，一定要把管理和服务要分开，应该由社会组织更多地实施公共服务，政府依法做好社会管理。任何一个国家在基础的社会治理上都不是太超前的，即使一些西方国家所说的“好的治理”照样存在大量城市问题。我国在新型城镇化发展进程当中关于城市治理结构还存在较大的改革余地，它和幸福城市是关联的，但也不是靠规划能够完全概括的。

    开发商的转型是市场机制逼出来的。大量的地产商从原来的房地产开发向城市综合运营商转化了。这里面有搞明白也有没有搞明白的，也有在里面拿着口号忽悠的。做得比较好的，能够把自己对于城市运营的理念，包括综合开发、综合治理、社会发展，甚至包括产业引入都能运作起来，用更加有效率的办法实现地方或新区的快速发展。但是，从我目前了解的情况来看，还没有哪家开发企业能够真正意义上实现独立承包开发。这些企业在和政府打交道时还是这样的理念：我这么做的话，要看政府怎么说，如果行就立项、拿地、取得贷款然后运作。也有一些开发商在探求向城乡统筹的方向转变，完整地拿一块地到城市里面搞旧城开发改造，但是，如果没有政府强有力的支持也很难做成。他们更多地利用新型城镇化机遇，在城市周边地区把农村改造和城镇化发展结合起来。

    要想让农民能够转业、转身份还能在城市发展起来，需要更多的财政投入。开发商往往在做项目的时候，都给自己设定一个盈利点，能实现才敢干。还有一种办法就是把农民的集体建设用地集中起来，当然，这里已经触及到我国的土地管理红线了。

    我们要支持房地产商向城市综合运营商转换，去推动地域经济发展。同时，要让这些向城市综合运营商转换的房地产商们了解到发展的底线，比如历史文化名村、传统村落的保护以及保障基础设施能力的提供，否则很可能沦为变相的地产开发。因此，希望城市综合运营商把秩序摸准，把综合开发运营的能量释放出来，在政府支持的环境下，对城市的一些周边地区，特别是城乡统筹发展地区做一些较好的发展和推广。同时，政府在做具体工作的时候，一要做好城乡规划，二要尊重当地百姓尤其是农民的利益，再就是把开发建设活动融入到整个城市的社会发展中去。

    总之，产业城市向幸福城市的治理结构转变要靠多方面力量，不会一蹴而就的。