制度可以推动经济、社会的发展，经济、社会的发展同时又反作用于制度——当制度无法满足经济、社会发展需求的时候，变革，则开始成为破除发展迷障的“钥匙”。

　　数十年高速发展之后，土地利用、户籍改革、资源支撑、生态环境等一系列问题，成为了中国城镇化进程的桎梏。

　　传统城镇化难以为继，迫切要求转变城市发展方式，着力提高城市发展质量，走出一条以人为本、城乡融合发展的新型城镇化道路。体制机制创新，遂成为当务之急。

　　潇湘晨报就此专访了中国中小城市科学发展评价体系研究课题组组长、中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞和中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞。

　　本报记者唐琨实习生杨誉东长沙报道

　　牛凤瑞

　　镇县改市是发展的客观需求

　　潇湘晨报：你牵头的课题组每年发布《中国中小城市绿皮书》，从经济、社会、民生、环保、能耗等指标对中小城市进行评价，还设立了“一票否决”的相关指标。这些全面均衡的要求，大城市近郊城镇经过努力，或许可以做到，但边远地区的城镇，急于加快发展，往往会顾此失彼。您认为应如何解决这一问题呢？

　　牛凤瑞：在中国的城镇化格局中，大城市在科技进步、高端产业中发挥的是中心作用、原点作用。而中小城市从数量上来说是主体，也是中国城镇化的中坚力量。

　　在构建科学发展评价指标体系时，我们打造的只是一个理论模型。当然在具体操作上，我们希望能够解决地区之间的可比性与不可比性问题。但是这也很难，因为你不能涵盖所有的东西，只能有所取舍。

　　如何解决城乡发展不均衡？从国家政策层面上来看，政府应当对中小城市的发展放手，不能管得太多，城市的发展，地方要有更大的决策权。特别是县、市一级的区域，应该具有更多的发展地方的决策权。

　　潇湘晨报：课题组目前确定了17个中小城市调研基地，其中就有湖南的长沙县。你怎么看长沙县“板仓小镇”的市民下乡探索？

　　牛凤瑞：长沙县的改革，涉及我们对于中国城乡二元体制的研究和思考。

　　当下中国的城镇化进程中，有两大无法回避的制度性障碍，一个是城乡的二元户籍制度，一个是城乡二元土地制度，但这两个制度同时也是中国城乡二元体制的重要支撑。要解决中国城镇化发展的问题，就必须对当下的这种城乡二元制度进行改革，因为它已经不适应中国城镇化发展的需求。

　　开慧“板仓小镇”对城镇居民办理“非迁农”落户手续的探索，是对户籍制度改革的一种探索，有积极的意义。

　　当然，我们需要明白的一点是，户籍制度仅仅只是中国城乡二元制度的症结之一，中国的城乡二元制度，归根结底还是城乡二元结构的问题。城乡分工的结构、产业的结构不一样，必然造成社会阶层、社会结构以及利益分工不一样。这种矛盾，短期内是无法解决的。

　　潇湘晨报：目前，不少地方在争取县改市，沿海发达地区还在进行镇改市试点，你认为后面的动力是什么？这是不是对今后的行政体制改革提供了一种思路？

　　牛凤瑞：中国从上个世纪八十年代末，就停止撤县建市了。因此我们的县改市也好，镇改市也好，事实上都是基于一种行政区划的调整，以及行政名称的改变，它本质上不是城市化。在中国的行政区划体系中，城市行政级别的提升，同时意味着这个区域权益和利益相应地提升，这才是沿海发达地区进行镇改市试点的动力。

　　举例来说，目前中国有很多的镇，已经成为了名副其实的中小城市，而按照中国的制度规定，镇只能有派出所，几十万上百万人，只能有人数很少的派出所，这无法适应经济社会发展的需要和城市管理的需要。当然，包括城市建设、公共服务等等，由于镇和县这一级别的行政功能受到很大的限制，根本无法满足城市需求。而一旦这个镇或者县改成市，行政级别就得到了提高，地方的城市建设的自主权也相应扩大。因此，镇改市，以及县改市，实际上也是中国城市化发展的客观需求。

　　当然，我们也应该注意到，如果镇改市成功的话，咱们的城市体系——省级市、副省级市、地级市、县级市，又将多出来一个镇级市，就更造成了中国城市名称的混乱。我个人觉得目前主要还是要在地方经济、地方社会经济发展建设方面，给予地方更大的自主权来解决问题。

　　倪鹏飞

　　用发展与改革解决“半城镇化”

　　潇湘晨报：有观点认为，中国许多地方土地的城镇化远超人口的城镇化，城市中出现了日益庞大的处于夹生层的农民工群体，导致“半城镇化”现象。你认为原因是什么？

　　倪鹏飞：主要有两方面原因。第一是发展规律的原因。在开放的经济条件下，如果一个国家存在劳动力的无限供给，则可以利用无限供给的劳动力并支付低于城市生活成本的工资。在工业化超前于城市化的情况下，大量的农民工群体出现。

　　第二是制度约束的原因。政绩考评制度、财税制度、土地制度和户籍制度等导致各级政府希望推动经济增长，增加收入，减少支出尤其是外来人口的公共支出。通过低价出让工业用地吸引外资推动经济增长，通过高价出让商住用地获得经济收入，通过土地抵押融资促进经济增长。

　　潇湘晨报：如何解决这个问题？倪鹏飞：办法有两个。

　　第一就是继续推进工业化和产业发展。因为随着产业规模的扩大，当劳动力市场供求越过第一拐点后，工业化和城市化差距开始缩小，农民工将逐步真正城市化；当越过第二拐点后，国家将逐步进入城乡一体的、一元化城市社会。

　　第二要深化制度改革。将全体人民的共同、全面发展作为政绩考核的目标，建立责权对称的财税体制，建立产权明晰、收益共享、充分竞争、自由流动的土地制度；建立自由流动、机会均等、社会包容的户籍制度，建立公共服务供给与个人税收贡献相对应的社保及公共服务分享制度。

　　潇湘晨报：有人认为，户籍制度改革之所以困难，是因为附着于户籍制度上的利益分配格局被固化。您怎么看？

　　倪鹏飞：在不改变财税体制、让公共服务供给继续附着于户籍的情况下，实行自由迁徙的户籍制度改革确实很难。改革意味着承担较多人均公共支出的城市政府，要承担更多的公共支出，也意味着享受较好福利的原著居民的福利有所损失。

　　潇湘晨报：在土地制度改革上，目前各地进行了一些探索，比如重庆的地票式交易、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房。你认为比较适合中西部中小城镇的模式是哪种？

　　倪鹏飞：我认为这三种探索是针对不同的情况，都可以试点。针对中西部中小城市，异地城市化可以重点试点地票交易，当地城市化可以重点试点宅基地换房，郊区城镇化可重点试点股权分

　　红。不管采取哪种形式，都要坚持“绝对保障农民利益和资源有效配置和最佳利用”的原则。

　　潇湘晨报：您讲过一个观点，“城市化除了是经济的转型，还有社会结构的重组、环境的保持、还有政治治理结构的变革。”您所说的社会结构的重组、政治治理结构的变革，包括哪些方面？

　　倪鹏飞：社会重组包括几个方面。一是组织重构。最基层的组织由原来传统的、封闭式的、单一、静止的自然村落，正转向现代的、开放的、多元的、流动的城乡社区。二是关系重构。以地缘与血缘为纽带的宗法性关系，转为交往方式社会化、社会联系国际化。三是社会阶层重组。包括农民阶层的分化、瓦解和转型，市民阶层的形成，中产阶层的形成，城市贫困阶层的积聚。

　　政治治理结构的变革也有几层含义。一是法制治理的变革。应为城乡发展和市民生活提供一个制度完善、社会自由的法治社会环境，民主、自由的政治环境。二是行政治理的变革，要建立现代的市政管理体制与模式。三是社区治理，要建立平等民主和协商基础上的自治性治理组织架构和模式。四是社会治理。充分发挥非政府组织的作用，吸收居民参与管理和实现自我管理。