随着北京城市建设的发展，地下文物损毁现象日益严重。北京近日出台规章，要求旧城区内超过一万平米，旧城区外超两万平米建筑项目，需先报请考古，然后才能动工建设。

近日，由北京市文物局起草的《北京市地下文物保护管理办法(草案送审稿)》（下称《办法（送审稿）》）公开征求意见，作出上述规定。该《办法（送审稿）》的征求意见期为2013年4月28日至5月13日。

旧城区超万平米建设需先考古

在建设项目开工前组织地下文物勘探，能有效防止文物损毁。但在实际操作中，究竟哪些项目需要提前报请考古？

现行《文物保护法》规定，“大型基本建设”需要在施工前报请考古调查、勘探，但对为何“大型基本建设”缺乏界定。实践中，很多建设工程以非大型为由不报请勘探。

此次《管理办法（送审稿）》明确界定了“大型基本建设”的范围。其中第八条，规定，在北京旧城内且建设总用地面积超一万平方米的建设工程，或在旧城外且建设总用地面积超二万平方米的工程，开发、建设单位在施工前应报请考古调查、勘探。凡在56处地下文物埋藏区之内的建设工程，也需要报请勘探。

不过，《管理办法（送审稿）》并未给予文物部门因文物保护否决建设项目的权力。

据财新记者查询，北京旧城是指二环路以内的城区，面积约62．5平方公里。该范围内共有在册文物800处，包括两处世界文化遗产（故宫、天坛）及34处国家级重点文物保护单位。

地下文物埋藏区，则是指文物部门根据史料、普查资料等，划定有可能集中埋藏文物的地区，并报请政府核定和公布。

北京市分别于1993年、1995年、2000年和2011年公布四批、共56处地下文物埋藏区。其中，房山区域内的文物埋藏区最多，共七处，惟一没有埋藏区的是西城区。

然而，北京地下文物埋藏区扎堆郊区。直到东城区永定门外地区被纳入第四批名单，北京旧城内才首次出现文物埋藏区。

永定门外地区248.7公顷的区域，是2011年才被划为文物埋藏区的。该区东至景泰路，西至马家堡路，北至南二环，南至革新南路、沙子口路、刘家窑路一带，对于研究唐幽州城与北京南城地区历史沿革有重要意义。

其实，学界对保护北京地下文物早有呼吁。2010年和2011年全国“两会”期间，时任国家文物局局长、现任故宫博物院院长的单霁翔，两次递交了关于地下文物保护的提案，建议把北京旧城整体列为地下文物埋藏区。

单霁翔在提案中称，北京旧城整体属于古代都城遗址范围，埋藏了唐代至清代以来历代的重要遗迹。例如，元大都城遗址就有2/3面积位于北京旧城北部地下，700多年的街道布局依然保留在今天的北京城中。

明确文物勘探程序和罚则

仅仅规定哪些项目需要报请勘探还不够，考古工作何时、如何介入也至关重要。

然而，现行《文物保护法》对上述问题没有明确规定。一方面造成建设单位拖延报请勘探，另一方面，如果文物考古介入过晚，会影响工程进度、增加经济成本，造成建设单位对文物保护的抵触。

近年来，北京大力发展城市轨道交通，地铁建设迅猛，但文物保护现状堪忧。北京市文物研究所所长宋大川曾对媒体表示，北京所有地铁站口在施工前都没有经过考古勘探，只有4号线的圆明园站做了考古，还是因为该站破坏了清代御道后被媒体曝光了。

鉴于此，此次《管理办法（送审稿）》规定，建设单位在编制施工组织设计时，应同时编制考古调查、勘探方案；在地上建筑物拆除完成后，即报请文物部门组织考古勘探。

相关规划、建设部门则需履行告知义务。也就是说，对符合前述“大型基本建设”标准的工程，北京市规划部门在核发建设用地规划许可、建设部门在核发施工许可时，应告知建设单位报请文物勘探。

文物行政部门接到勘探申请后，应在五个工作日内组织考古，每七个工作日内完成一万平方米勘探，一般情况下在两个月内全部完成，并在五个工作日书面回复处理意见。

如果建设单位未按规定报请考古勘探，会被处一万元至三万元罚款；造成文物毁损的承担赔偿责任；构成犯罪的追究刑事责任。如果遇重大考古发现，对建设工程造成影响，市或区、县政府可以适当补偿建设单位。

《管理办法（送审稿）》还规定，北京进行土地储备开发时，应包含考古勘探方案，由土地储备机构负责报请。考古发掘单位或市文物行政部门出具的考古意见，应当作为土地入市交易的依据之一。