3月31日，市民在转山公墓祭扫逝者。 记者黄中明 摄
 

    “公墓应该像学校、医院等一样纳入城市整体规划，作为配套基础设施。”谈到如何破解目前公墓价格飞速增长难题，济南市玉函山公墓管理所所长孙刚如是说。这与之前北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍表达的观点不谋而合，她认为公墓是伴随城市化进程出现的，是城市必要基础设施的一部分，让公墓回归“基础设施”本色，是遏制其“暴利”的根本途径。
    人死后的“民生”问题同样重要
    “现在政府非常重视民生问题，但主要偏重人生前的‘民生’，人死后的‘民生’问题同样重要。”孙刚说，公墓问题是伴随着城市扩张出现的，城市规划建设时不能只考虑配套学校、医院等基础设施，公墓也应该作为基础设施来规划和建设。
    孙刚说，就济南来说，十多年前，很多郊区变成了城区，原有自发形成的坟地被迁走。城市规模扩大了，人口增加了，随着人口老龄化现象的加剧，公墓需求也势必要增加，这要纳入大的城市规划统筹考虑。
    “国外很多墓地都是风景优美的公园，国内的墓地也可以效仿向园林化、生态化发展，能够增加城市的公共空间。”孙刚说。
    金锦萍之前在接受采访时表示，当前虽然有《公墓管理暂行办法》等法律规定，但政府对公墓性质的认识长期“错位”，没有将公墓纳入城市发展规划当中。公墓是伴随城市化进程出现的，理应是城市必要基础设施的一部分。
    降低用地成本，政策应向非盈利公墓倾斜
    孙刚表示，现在公墓用地审批比较严格，再加上地价上涨，客观上造成了公墓价格的过快增长。其实很多荒山都可以搞公墓，不仅可以提高公墓供应量，还可以提高山体绿化率。
    “以玉函山公墓东山来说，以前就是一座荒山，现在开发成公墓后满山都是松树，在远处根本看不到墓碑。”孙刚说，山上栽树需要一定的维护周期才能存活，如果仅仅是搞绿化栽树的话收益很少，没有人愿意干。但如果纳入城市规划，政府出台政策引导建设偏重公益性质的公墓，收取略高于成本价的价格，不但解决了市民买墓难题，还可以筹得资金绿化荒山，可谓一举多得。
    金锦萍认为，目前政府还将公墓看作“过渡性设施”，套用经营房地产的方式管理墓地，这是出现高价墓地的根本原因。应该把公墓看作城市“基础设施”，按照福利事业用地的情况划拨这部分土地，以提高对墓地的土地供给，只收取可供维持基本管理开支的费用即可，降低公墓的成本价。
    她同时强调，保证公墓的公益性并不意味着排斥盈利性公墓，而应该交给市场自由选择。国家应该在政策方面对二者有不同的制度安排，向非盈利性公墓倾斜。倡导公墓纳入城市规划，也不意味着大张旗鼓地扩大公墓面积。只要测算出能够满足80年至100年基本需要的用地面积，再配合“可循环使用”的理念倡导，应该基本能解决公墓的持续使用问题。
 

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    今年辽宁14个市都要建一处城市公益性公墓，此类公墓不以盈利为目的，实行政府定价或政府指导价，以确保逝者“葬得起”。
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    2012年10月29日，民政部就首个《城市公益性公墓建设标准》(征求意见稿)面向社会征求意见，明确城市公益性公墓是不以盈利为目的，为公民提供安葬(安放)骨灰的社会福利设施。城市公益性公墓的建设用地应符合当地城市规划，并从严控制用地规模，倡导节地生态葬式葬法。
    日前民政部社会事务司负责人介绍，《关于加强公益性公墓建设管理的指导意见》有望在今年上半年出台。今后，全国所有城镇将实现公益性公墓全覆盖、生态方式安葬将可获费用减免，中低价墓位纳入政府定价和指导价管理。
 

    背景资料
    济南公墓25年变迁
    如今安葬亲人，城市居民只能选择价格高昂的经营性公墓，离市区较近的墓地不仅一墓难求，且动辄数万元的价格让人惊呼“死不起”。在公墓建立之前，市民是如何安葬亲人的？济南市从什么时候开始建立公墓，为何价格又像房价一样一路高涨呢？为此，记者采访了济南市第一家公墓——— 玉函山安息园的负责人。
1987年建公墓前 山上野坟头林立
    3月30日清早，虽下起小雨，但到玉函山安息园扫墓的市民仍络绎不绝。在陵园入口处的办公楼一楼办公室，玉函山公墓管理所所长孙刚和副所长孙建军接受了记者采访。
    玉函山公墓是唯一由济南市民政局直管直办的经营性公墓，1987年建立，也是济南最早建设的公墓，现在墓区已经饱和，只有少数零星墓位对外出售。
    孙刚说，1987年，民政局建这座公墓，就是为了给市民提供集中安葬逝者的地方，避免乱埋乱葬。在那之前城市规模还很小，周边农村的村民基本都埋葬在自己地里，而住在市区的居民都在就近的山头埋葬，“现在一些山头还能看到当时留下的土坟头，非常简易，一般是一个小石头堆下面竖块简单的墓碑。”
    另一位老殡葬业内人士表示，追溯到济南刚解放时，与全国很多地方一样，济南展开了大规模的平坟还耕运动，平坟后的土地种庄稼、建果园。上世纪70年代开始推广火化，那时殡葬改革第一步就是改变土葬的形式，大力推广火化，老百姓都接受火化后，可是骨灰没法处理。为了解决骨灰存放问题，上世纪80年代开始建设公墓供市民集中埋骨灰。
    玉函山公墓建立两年后，1989年又建了玉顶山公墓，当时是为建燕子山小区，解决马家庄坟地的迁移问题建立的。虽然城市规模不断扩大，原本一些自发形成的坟地需要迁移，这也客观上促成了公墓的快速发展。目前，济南市区周边除玉函山安息园和玉顶山公墓外，还有双峰山陵园、恭德陵园、历城劳动人民安息园、山东福寿园等4座经营性公墓。“周边农村和社区的坟地也逐步规范为公益性公墓，但只能供本村和社区内的居民使用，收取少量的成本费。这样墓地就大体分为供城市居民使用的经营性公墓和供农村、社区居民使用的公益性公墓。”孙建军说。
    逐渐转变 1995年开始火爆
    孙建军说，玉函山公墓刚建立时，他虽然没有来这里工作，但根据文件资料了解到，一开始时一年也就能卖一二十个墓位，那时候山上大多数墓位都空着，后来逐渐增多。“1995年后，来安葬的市民开始急剧增多，之后供挑选的位置和墓型都不全了。”孙刚说，由于玉函山安息园建立时间早，又是民政局直属的公墓，各方面比较规范，而且离市区比较近，市民祭拜亲人比较方便，所以墓位比较抢手。
    早在几年之前，玉函山公墓就没有新墓位提供了，现在出售的一些墓位都是之前迁走、把原有物品都清理干净后，又回填新土建立起来的。
    如今面对动辄数万元的墓位，市民仍趋之若鹜，其火爆势头毫不逊色于房地产市场。对此孙刚说，现在虽然公墓价格比较高，但受传统观念的影响，多数人还是讲究亲人去世后能入土为安。“现在树葬、花坛葬等在南方都比较普遍接受，但在北方还是比较看重墓葬。”
    价格走高 墓地房地产式运作导致价格暴涨
    上世纪90年代后期，墓地价格一路高涨，按照单位面积计算已经超过房价。
    孙刚介绍，玉函山安息园建立之初，主要是为了避免乱埋乱葬，集中起来安葬，公益性是主要的。那时候一个双穴墓才200多元，好一些的墓型也就300多元。属于行政事业性收费，都是政府定价，当时墓地的价格构成有墓地费、墓穴费、墓碑费、护墓费、设施费、绿化费和两块钱的墓穴证工本费。
    在之后公墓的快速发展中，开始引进民政部门之外的资金，土地不再是国家划拨，而是像房地产市场一样走招拍挂手续，民营的公墓纯粹是市场化运营，完全市场定价。受房地产市场拉动，建造墓地的土地、石材、水泥、墓碑、人工等费用快速上涨，墓地价格也随着一路走高。“土地成本是决定公墓价格的关键因素，现在玉函山公墓周边的地每亩都在200万元以上，开发成公墓的话，价格能低了吗？”孙刚说，况且经营性公墓建设涉及土地、规划、环保等多个部门，最后要经省民政厅审批，想办下手续也不是很容易。
    目前墓地的用地是国家限制用地，从面积上是进行控制的，这也成为墓地价格居高不下的一大原因。现实中公墓用地的情况比较混乱，有70年使用年限的，有集体土地、林地和其他用地的，客观上也催生了哄抬墓地价格等投机行为。