快速发展期的城市轨道交通更应坚守因地制宜、依据经济社会发展、居民出行需求、政府财政承受能力等基本要求来合理确定建设规模

　　2003年国办81号文的颁布，将中国的城市轨道交通带入一个前所未有的快速发展时期。也正是从这一年开始，城市轨道交通建设规划的编制、审批工作得到加强，国家开始全面评估各城市轨道交通近期建设规划。经过近10多年的建设，目前全国已建成通车的共有北京、上海、广州、重庆、深圳、南京、天津、大连、武汉、长春、沈阳、成都、西安、苏州等14座城市的56条运营线路，运营里程已达1690公里。

　　在成为世界发展城市轨道交通速度最快、规模最大国家的同时，伴随快速发展产生的问题也随之而来。在接受《中国投资》杂志专访时，中国国际工程咨询公司原副总经理焦桐善认为，由于前期工作不深入，建设速度过快，行政干预等因素的影响，目前城市轨道交通建设规划存在不少问题。而破解之道，唯有坚持“量力而行、有序发展”的方针，因地制宜，依据经济社会发展、居民出行需求、政府财政承受能力等基本要求合理确定建设规模、发展速度和发展模式，制定切实可行的发展目标，确保城市轨道交通健康、可持续发展把握城轨建设节奏。

　　《中国投资》：我国城市轨道交通发展经历几次起伏，您如何看待目前快速发展的局面?

　　焦桐善：我国城市轨道交通经历了50多年发展历程，总地来说经历了35年的起步发展，20多年的积累过程和10多年的快速发展过程，大致可分为3个阶段：

　　第一阶段是起步阶段，由上世纪50-80年代中期。从1950年开始前期工作，研究地铁建设规划，主要是战备兼顾交通，这一时期共建成轨道交通50.9公里。

　　第二阶段是发展阶段，由上个世纪80年代末至90年代末。这一时期的轨道交通主要是为解决大城市交通拥堵问题建设的。这一时期新建轨道交通54公里，全国通车里程达104.9公里。由于广州地铁1号线综合造价突破8亿元，国务院根据我国城市现有经济发展水平和国家财力状况，提出严格控制城市轨道交通的发展，并对在建项目加强管理。

　　第三阶段是加快发展阶段。1998年底国家出台了国产化政策，提出了深圳1号线、上海明珠线、广州2号线作为国产化的依托项目启动，国家投入40亿元国债资金给予支持，先后批准了10个城市项目开工。2003年9月，国务院办公厅颁布《关于加强城市轨道交通建设管理的通知》（国办81号），强调加强城市轨道交通建设规划的编制、审批工作，要求上报城市轨道交通的城市须先编制近期建设规划，我国城市轨道交通进入一个前所未有的快速发展阶段。

　　对于当前这一快速发展时期，我认为：

　　第一，近10多年的快速发展取得令世人瞩目的伟大成绩，为进一步加快发展打下了良好的基础。经过近10多年的建设，目前全国已建成通车的共有北京、上海、广州、重庆、深圳、南京、天津、大连、武汉、长春、沈阳、成都、西安、苏州等14座城市的56条运营线路，运营里程达1690公里，成为世界发展最快、规模最大的国家，这为建设和运营城市轨道交通的发展，积累了十分宝贵的经验和教训。

　　在这期间，我国城市轨道交通进入网络化时代，城市轨道交通系统技术得到较大发展，现代化、自动化水平显著提高，现代控制技术、通信技术和网络技术、信息技术等在我国城市轨道交通的应用已进入世界先进水平；我国城市轨道交通系统目前已形成地铁、轻轨、直线电机、跨座式单轨、现代有轨电车、市域铁路等多种模式、系统；车辆、设备国产化取得了突破性进展，国产化实施方案确定的车辆、信号、牵引传动系统、制动系统的国产化重点，都已实现，国产化率大大提高，一批自主知识产权的产品投入使用，目前已形成一批世界一流的车辆装备制造基地，可为城市轨道交通系统提供全方位的产品；我国已经形成比较雄厚的轨道交通设计和施工管理、工程管理的队伍，各项基础工作，有关设计规范和建设标准、产品标准颁布实施，相关院校培养一大批专业技术人才，支撑了城市轨道交通的发展，为我国城市轨道交通进一步发展打下扎实基础，创造有利条件。

　　第二，城市化进程不断推进，机动车急剧增长，城市交通需求矛盾日益突出，城市轨道交通的发展仍将持续较长的时间。近10年来，我国城市化进程不断上升，从2000年36.09%到目前的51.3%。在城市化过程中，机动化发展迅猛，特别是小汽车数量不断攀升，城市交通拥堵和城市环境进一步恶化，已成为我国城市长期迫切需要解决的问题，因此，加快城市轨道交通建设必然是一个长期过程。

　　第三，城市轨道交通以及长三角地区、珠三角地区和环渤海地区等经济发达的城市群正在建设或启动的区域内城市间的轨道交通，这对于引导城市发展、调整产业结构、优化城市空间布局加强区域内城镇间的联系具有重要的作用，因此，我国的城市化及区域一体化发展仍需大力发展城市及城市间轨道交通系统。

　　总之，我认为，我国城市轨道交通建设已进入一个科学、健康有序的发展阶段，一定要在保证建设、运营安全的前提下，加快发展，同时还应把握好建设节奏。

　　《中国投资》：对于曾提出的城市进入地铁建设门槛要求，你认为目前有哪些需要变更之处？

　　焦桐善：2003年国务院办公厅发布的81号文中明确，从国内生产总值（GDP）、城区人口、地方财政一般预算收入、规划线路单向高峰小时客流等4个指标对申报发展城市轨道交通的城市做出了规定，申报发展地铁的城市各项指标分别为1000亿元、300万人、100亿元以及3万人次，申报发展轻轨的城市各项指标分别为600亿元、150万人、60亿元及1万人次。另外，对经济条件好、交通问题比较严重的特大城市，其轨道交通予以优先支持。81号文对我国城市轨道交通近些年的发展起着约束性、指导性的重要宏观调控作用，在81号文的要求和指导下，我国城市轨道交通的发展总体上健康有序，发展势头良好，避免了盲目发展的局面。

　　81号文颁布时，全国共有200万人口以上超大城市13个，人口在100-200万的特大城市有24个。但随着城市化、机动化进入快速发展阶段，越来越多的城市进入拥堵行列、城市总体规划的修编和调整，城市空间布局的调整更加依赖城市轨道交通的发展。

　　截至目前，全国共有34个城市的建设规划得到国家批复。在新的发展形势下，原城市轨道交通发展的有关条件均发生很大的变化，81号文件确定的建设地铁准入条件需根据准入条件确定背景的变化而调整。当时确定的客流指标参照地铁建设标准（初稿），财政收入指标参照国内外城市建设轨道交通项目的经验和对城市经济实力的综合评价，这两项指标随着城市的社会经济发展变化，更有利于保证城市轨道交通建设和运营的能力。

　　近10年国家审批的建设城市轨道交通的34个城市大都为直辖市、省会城市和经济较发达地区的中心城市，今后这些城市的建设重点是扩大网络规模，新建的城市主要为非省会及经济欠发达的城市，根据对2009年全国地级以上城市统计，绝大部分城市人口在300万以下，因此我建议其他各项指标维持现状，只调整人口指标，规定城区人口200万或250万以上人口可以建设地铁，因此，除现有批复的城市外，还有20个城市将可以建地铁。同时建议国家发改委要求中国国际工程咨询公司在评估建设规划时，加强建设地铁的必要性、投融资和资金平衡、交通一体化、风险等相关内容的评估。

　　《中国投资》：就您了解的情况看，目前城市地铁建设规划是否存在不合理之处？集中在哪些方面？

　　焦桐善：城市轨道交通近期建设规划是建设和发展城市轨道交通的必要环节和重要基础，是政府进行宏观调控、审查项目的依据，是指导前期工作和工程实施的重要内容。建设规划以城市轨道交通线网规划为基础，重点对线网近期建设项目的必要性、建设规模和时序、建设方案、投资估算和资金平衡、实施保障等问题进行深入、系统的研究，具有很强的实施性。城市轨道交通线网规划是城市总体规划中的重要内容，是按照《城市轨道交通线网规划编制标准》(GB50546-2009)和81号文件等政策要求编制的，城市轨道交通建设规划编制深度相当于项目建议书，目前国家审批的是建设规划。

　　目前我国有40多个城市编制了或正在编制轨道交通线网规划和建设规划，在大量规划实践的基础上，取得了丰富的经验和成果，规划理论与方法逐渐成熟，在国际上有了一定的地位。但是，由于前期工作不深入，建设速度过快，行政干预等因素的影响，目前城市轨道交通建设规划也暴露不少问题。我的看法有以下几个方面：

　　第一，对城市总体轨道交通系统研究不够，相对国外一些典型城市仍有较大差距，发展模式单一，规划内容仅仅是地铁，造成地铁线网规模目标偏大，线路两端不断延长，如上海、北京等城市地铁长度到今年年底将成为全世界第一，第二，但与伦敦、巴黎、东京、纽约等城市相比，这些城市缺少不同制式、不同速度的轻轨、市郊铁路等系统。

　　第二，城市轨道交通建设规划是以城市轨道交通线网规划为基础进行编制的，城市轨道交通线网规划是依据城市总体规划和综合交通规划进行编制的，编制规划的成果回归城市总体规划。由于城市总体规划期限一般到2020年，城市远景发展只是概念性规划，而城市轨道交通线网规划远景年一般到2050年，因此，线网规划依据不足，不确定因素较多，使规划不稳定，建设规划项目选择也随之不稳定，不确定，不合理。很多城市2-3年就要调整线网规划，且调整范围和规模均较大。

　　第三，随着我国高速公路、高速铁路、城际铁路、机场、城市常规公交以及城市轨道交通的发展，构建城市综合交通体系，规划建设综合交通枢纽和换乘节点尤为重要。但一些城市综合交通规划，还没有跟上形势发展的变化，对综合交通枢纽和换乘车站的科学性、复杂性、系统性、协调性以及建设时序等认识不够，不能体现以人为本的思想，满足交通一体化发展的需要，使换乘距离过长，换乘极不方便，或车站的建设时序不衔接、不协调使施工困难，投资浪费。所以我特别赞成上海总结的 “统一规划、一次设计、同步施工、资本分摊”的枢纽和换乘站建设原则。

　　第四，由于城市总体规划的调整、重大项目的改变、规划线路与沿线土地开发不协调以及客流预测基础数据不扎实等原因，部分城市的线路开通后客流与预测相差较大，造成线路建成后能力闲置，多年客流上不去。此外，也有的线路本来客流预测是一条大运量的客运走廊，但选择了较小的系统规模，造成线路开通后不久，客流需求旺盛，线路能力紧张，进一步改造极为困难。

　　第五，地铁设计规范中明确规定，地铁线路长度一般不超过40公里，一些大城市随着城市不断扩展，带动土地升值等原因，不断延伸线路，使有的线路达到60公里。由于线路太长，运量等级不同，客流不均衡显著，造成运力浪费，运营组织困难，线路的社会经济效益较差。

　　由于我国城市轨道交通史无前例的发展，出现一些问题也是在所难免，但有些城市受行政领导的干预，盲目追求建设速度，前期工作不深入，缺乏规划设计合理周期，对规划方案也未深入比选，在制式选择、敷设方式、网络化资源共享、线路规划占非建设用地等诸多方面存在不合理的情况，建议组织有关规划、设计、建设、运营等多方面的领导和专家共同总结近10年来的经验和教训，以指导今后的进一步发展。

　　《中国投资》：作为准公益性建设项目，您认为还有哪些途径能够帮助开拓城市轨道交通投融资渠道？

　　焦桐善：对开拓城市轨道交通投融资渠道的问题，我是外行，没有直接参与这方面的工作经历，只能谈谈多年工作中的认识。城市轨道交通具有投资大、运营费用高、社会效益高、企业财务效益差的特点，正在建设的城市建设投资压力大，已开通运营的城市一方面要投资大量资金扩大网络规模，一方面还要背负还本付息、运营补贴等巨大压力。为减轻政府的财政压力，需要做好以下几方面的工作：

　　第一，必须采取各种措施降低工程造价，在规划设计阶段要注意采取适宜的建设标准，优化方案，尽量采取国产车辆、设备，在建设阶段确定合理工期，提高管理水平，减少管理费用，尽可能减少投融资的压力。

　　第二，城市要根据城市经济发展和平均收入水平合理制定票价政策，使企业有比较稳定的票款收入，减少政府和企业的负担。

　　第三，坚持“政府为主、公益优先、多元发展、兼顾效益”的原则，积极探索多元化的融资渠道。一是要坚持以政府投资为主体，保持40%资本金制度，由市政府财政拨付。二是建立国家城市轨道交通发展基金和企业型经济发展基金，对城市轨道交通提供资金支持，同时，设立精干、高效、专业的基金管理公司，选择管理水平较好的地铁公司进行试点，逐渐推动此项工作。三是积极推行“轨道+土地+商业”的综合开发模式，完善各项政策。要进一步总结城市轨道交通沿线土地开发、地下空间综合利用、车辆基地及枢纽、站点上盖物业开发以及第三产业商业化经营性活动的经验，不断完善相关政策。四是有条件的地铁公司做好基础工作，在适当时机进行公司上市，吸引社会资金。据了解广州地铁总公司几年前请国泰君安公司编写公司上市的可行性研究报告，请美国埃森哲公司研究上市公司的组织机构设置。应鼓励广州地铁总公司适当时候上市，积累经验，逐步推广。

　　《中国投资》：您认为今后我国城市轨道交通应如何发展？

　　焦桐善：我国城市轨道交通未来应遵循以下发展方针：

　　第一，坚持“量力而行、有序发展”的方针。应贯彻科学发展观，坚持国务院国办发81号文提出的“量力而行，有序发展”的要求和发展条件，因地制宜，依据经济社会发展、居民出行需求、政府财政承受能力等基本要求合理确定建设规模、发展速度和发展模式，制定切实可行的发展目标，确保城市轨道交通健康、可持续发展。

　　第二，进一步维护轨道交通规划的科学性和严肃性。在规划阶段应深化方案研究深度，做到规划方案基本稳定，避免下阶段出现重大变化。同时，减少行政干预，加强国家对规划执行的监管。规划的编制应加强科学论证，按程序上报，规划审批后不能随意变更。对未按规划进行实施的，要进行严肃处理。

　　第三，促进轨道交通与城市协调发展，构建一体化综合交通体系。应重视城市轨道交通与国家铁路、城际轨道交通、BRT、常规公交等其他交通方式进行合理的功能分工和有效衔接换乘，重视综合交通枢纽建设，构建以轨道交通为核心的、各种交通方式功能明确、有效衔接、快速高效的一体化综合交通系统，充分发挥综合交通网络系统整体效率。

　　第四，进一步提高城市轨道交通技术装备自主化水平，做活城市轨道交通装备制造业。要重视总结城轨国产化取得突破性进展的经验，进一步突破和掌握核心技术。掌握关键技术的自主知识产权，提升创新能力，做强城市轨道交通装备制造业。鼓励和引导有竞争能力的企业，不断提高技术和管理水平，参与国际竞争，实现装备和服务的输出。要有计划推行城市轨道交通的认证制度，逐步建立竞争市场准入制度。进一步完善城市轨道交通技术装备的标准体系，要在企业标准、地方标准的基础上逐步形成与国际接轨的国家行业标准。

　　第五，注重节能减排，实现城市轨道交通低碳发展。在规划、设计、建设及运营过程中应注重节能减排，合理选线，合理确定车站规模，选择轻量化车体，采用交流传动、再生制动等技术，适时制定适合中国国情的城市轨道交通能耗指示体系，实现城市轨道交通的低碳化发展。

　　第六，适当控制轨道交通综合造价。坚持“安全可靠、功能合理、经济实用、节能环保”的原则，选用适当的工程技术标准和装修标准；进一步提高机车车辆、信号等设备的国产化率；从网络角度考虑资源共享，做好规划预留，尽量减少拆迁费用；创新投资建设体制，采用大标段招标、土建及设备工程总承包、代建制、BT、PPP等项目融资方式，降低轨道交通综合造价。

　　第七，进一步扩大投融资渠道。进一步加大各级政府对轨道交通的财政投入，同时，扩大社会资本进入轨道交通的建设和运营，并充分利用国外金融机构贷款、境外机构投资资金建设。此外，还可以采用发行股票、债券、土地收益返还等方式满足未来大规模建设及网络运营所需资金。

　　第八，加强轨道交通建设和运营的安全管理。安全是城市轨道交通发展的首要前提和科学保证，城市轨道交通发展中要牢固树立安全第一、科学发展的理念，从人民利益高于一切、人民生命高于一切的高度出发，为广大乘客提供安全、舒适、畅达的服务。在具体工作中，要进一步完善和落实安全生产责任制，加强项目验收和规范运营安全验收工作，加强应急预案的演练，全方位提高处理应急突发事件的能力，同时加大安全宣传教育，增强地铁出行全民安全意识。

　　第九，完善轨道交通票制票价。票价制定要体现政府投资的公益性，考虑居民的承受能力，正确处理政府、企业和乘客3者之间的关系，建立公共交通换乘的一体化票价机制。

　　第十，加强城市轨道交通人才培养。尽快形成较为完善系统性和层次化的人才培养机制，促进轨道交通专业人才的梯队化建设。一是采用订单或定向式人才培养模式，通过校企合作，为企业直接输送人才。二是创新建设运营管理，对无建设和管理经验的城市，积极推行委托管理模式，以提高建设和运营的水平和效率。