娄底是全省最年轻的地级城市，加快新型城镇化步伐，做好做活“城”字文章，是摆在全市各级领导和全市人民面前亟待解决的重大现实课题，对完成“十二五”工作目标、建设幸福娄底有着重要的现实意义。

　　娄底城镇化进程现状

　　“十一五”以来，娄底市狠抓城市建设管理，新型城镇化推进力度不断加大，城镇发展步伐不断加快，城镇化水平不断提高，中心城区、县市城区和小城镇协调发展格局已初步形成。目前，全市生态环境保护明显加强，居民生活质量切实改善，城镇综合承载能力不断增强，城市知名度、美誉度大幅提高，先后获省级卫生城市、省级文明城市、全国绿化模范城市、中国优秀旅游城市等称号。

　　城市化水平稳步提高。自撤地建市以来，娄底市委、市政府为加快城市建设，分别从规划管理体制、土地政策、投融资政策等方面出台了一系列优惠措施，有力地推进了新型城镇化进程。据人口统计数据显示：2006年娄底市城镇人口为133.91万人，城市化水平为32.5％，至2011年底，全市城镇人口达到163.43万，比2006年增加29.52万，年均递增4.1%，城镇化率达到37.5%，比2006年提高5.0个百分点。按城市化发展一般规律，城市化率在30％—70％为高速发展时期，从数字上来看，娄底城市化已进入快速发展期。

　　城镇聚集与辐射功能显著增强。一是人口聚集能力大幅提高。城市化是解决“三农”问题的主要途径之一，同时也为城镇新增劳动力提供了就业机会。近年来，因为城镇化进程的加速，吸引了不少外来务工人员打工、创业，城市集聚力明显提升。二是产业的空间集聚功能增强。城市规模的不断扩大和功能设施的逐步完善，推动了经济的向心增长和要素的空间集聚，提高了社会发展集约效益。以娄星区、冷水江市两地为例，2011年两地以占全市9.8％的土地面积和18.3%的人口，创造了51.9%的地区生产总值和63.6％的工业增加值。三是要素的空间辐射功能提升较快。城镇化发展使实力较强的中心城区，充分发挥了离心增长和空间扩张的作用，既带动了周围地区的经济发展，又加快了城市群体对外交流与合作，提高了市场开拓的能力，与此同时，旅游业也趁势蓬勃壮大，吸引各地游客前来旅游观光。2011年娄底海外入境旅游人数达7.29万人，旅游外汇收入达1875万美元，在创造可观收入的同时，城市整体形象和美誉度也通过旅游业发展得到提升和推广。四是城镇居民生活水平继续提高，消费能力不断增强。2011年，全市城镇居民人均可支配收入16937元，与上年相比增长13.1%。随着居民收入水平的不断提高，消费能力进一步增强，消费结构趋于优化。2011年，全社会消费品零售总额258.07亿元，比上年增长17.8%。其中，城镇实现社会消费品零售额达230.77亿元，增长17.9%，对全市消费品零售额增长贡献率达89.8%，城镇消费品零售额总量和增量均大大高于乡村。

　　城市基础设施日臻完善。完善的基础设施是城市赖以生存和可持续发展的必要条件，是城市运行与发展的空间物质载体，是促进城市各项功能良好发挥的重要保证，又是城市产生聚集效益的基础。近年来，娄底城市建设一直坚持着力加大投资力度，不断加快城市基础设施建设步伐，城市规模在扩张的同时，功能也不断完善。以2011年为例，娄底中心城区吉星、甘桂路网、孙水河南岸及防洪堤、第一污水处理厂二期、燕子岩生活垃圾填埋场等76个重点城建项目加快推进，全年完成投资23.3亿元，获得“国家园林城市”称号。同时，创建国家卫生城市、全国文明城市工作也顺利启动并稳步推进，城市环境变得更加整洁优美，人居幸福指数不断提升。与此同时，娄底近年来还全面提高了公路等级和路网密度，铁路也加快路网结构及主要干线的延伸建设，交通建设实现了跨越式发展：沪昆客运专线娄底段、娄邵铁路扩能改造等重大铁路建设项目和安邵、娄新、长娄等6条高速公路相继开工建设，G207、S209等7条干线公路改造全面推进。通过交通基础设施的建设，全市运输能力有了大幅提高。2011年全社会客运总量为10472万人，比2006年提高8.9％；货运总量为14476万吨，比2006年提高52.0％。日臻完善的各类基础设施为娄底经济社会的发展营造了良好的条件，也为新型城镇化发展奠定了扎实的基础。　

　　娄底城镇化存在的主要问题

　　尽管近年来娄底城市建设投资力度大、推进速度快，成效明显，成绩可喜，但还存在一些问题。

　　城市化水平仍然不高。城市化率是衡量一个地方经济社会发展水平的一个重要指标。与全国近50%的城市化率相比，娄底的城市化率明显偏低；在全省城市化水平排名中，娄底处于偏后的位置，尚待后发赶超；与发展较快的邻近兄弟市比，娄底的城市化建设差距也很明显，城镇综合实力不强、粗放式发展的状况还没有从根本上得到改变。

　　城市布局还不甚合理。城市规划布局是城市特色在空间上的反映，城市布局的形态是构筑城市特色的总体框架，中小城市应充分利用地貌的特点合理布局。“路如棋盘，舍如菜畦，绿树成荫”是当前娄底城市的现状，其特色可粗略地概括为“新”与“绿”，整体给人感觉欣欣向荣，充满活力。尽管地势较为平坦，好进行大手笔规划及建设，但目前状况来讲，有些地方布局过分集中，缺乏可持续发展的山水城市布局理念，有丘陵城市“平原化”趋势，城市道路一味追求“平、直、宽”，缺乏丘陵城市道路的艺术特色，一些学校、医院的布局与当地人口状况不相匹配，不甚科学合理，特别是在布局中，没有很好地挖掘文化底蕴，没能充分融入人文关怀，城市品位有待提高，城市特色有待进一步凸显。

　　城镇综合承载能力不强。一是基础设施建设仍然不够完善。部分地区排水、污水设施未成体系，污水处理、垃圾无害化处理水平有待提高；全市停车场地及交通信号标志、道路指示标志等有待完善；消防、防震等综合防灾配套设施有待重视加强。二是服务设施不够健全，尽管近年来，孙水公园、珠山公园等相继建成，为市民们提供了休闲佳处，但一些新落成的生活小区，居民休闲娱乐、文化生活等设施没能得到开发商重视，有的没配套，有的配套不足，一些地方出门购物因附近没有商场、超市，也给生活带来了不便。

　　相关配套机制不活。为加快城镇化进程，娄底在相关政策方面进行了大胆实践和尝试，摸索了一系好经验，好方法，但在城市规划、建设和管理方面的体制性、机制性障碍仍然比较突出。以市场化运作为主要特征的城市经营机制仍不完善，而土地、水等要素资源和环境约束却日渐趋紧，城市建设资金紧缺的矛盾一直比较突出。同时，城市经济实力不够强劲，产业结构层次不高，城市发展缺乏相应的产业支撑，中心城市辐射带动能力不强，农民市民化亟需破解难题，等等。

　　失地农民问题凸显。近几年，随着城市建设的加快推进和社会经济的不断发展，娄底失地农民越来越多，失地农民队伍不断扩大。一方面在就业问题上由于他们文化程度不高，劳动技能较低，手中又有一点钱，高不成低不就，大多不能在城市里找到理想的工作，就索性在社会游荡，或赌博，或聚众闹事，或高消费娱乐，成为居住在城市里的特殊群体，给社会治安管理带来隐患；另一方面其社会保障比较薄弱，全市失地农民三项主要保险（养老、医疗、失业）中，除医疗保险因为新农合政策的推广加入率得到提高外，养老保险加入率很低，特别是失业保险几近于无。短期内这部分农民手头有土地补偿金，有的还出租房屋收租金，生活尚无忧虑。但随着时间推移，土地补偿金的逐步消耗，因为没有土地，又不能妥善解决就业和养老问题，他们将面临的生活困境势必会给社会管理带来较大压力。

　　加速娄底新型城镇化进程要干哪些事

　　科学描绘城市发展蓝图。规划是城市建设的龙头，是科学合理安排城市空间的基础，是城市发展的灵魂和先导。科学的城市规划本身就是生产力，是最大的节约、最大的效益。作为中小城市必须按照“不求大，但求美”的方针，要奋力摆脱传统的“平面规划”模式窠臼，走“立体规划”的路子。加速娄底新型城镇化进程，务必要立足现有工业基础，区位交通，山水人文和发展态势，紧紧围绕新型工业城市，交通枢纽城市、生态宜居城市、和谐文明城市的战略定位，用国际化视角审视城市建设规划，把城市发展目标放到长株潭、乃至全国大背景下去比照、审视，修编娄底新型城市建设规划。要按照科学发展观、“五个统筹”以及主体功能区划分的要求，要加快形成以市域总体规划、城镇体系规划、县市区城市总体规划以及相应的分区规划和详细规划等为主要内容的新型城市化规划体系，加强与主体功能区规划、国民经济和社会发展规划纲要、土地利用总体规划以及各专项规划之间的衔接，并以此为契机把城市规划建设管理的各项工作延伸到乡镇和村庄，促进城乡联动发展。要充分利用娄底山青水秀、生态环境好、省级森林模范城市、全国十大宜居城市等优势，把娄底规划建设成为有特色、有个性、文化气息浓郁、地域特点鲜明的新型城市。同时，还要特别注重一点，即规划定下来后，必须一以贯之，不得随意更改、变动。

　　着力打造两型产业聚集带。产业发展是加快城镇化的重要支撑。加快发展战略性新兴产业、现代服务业和现代农业，改造提升传统产业，大力淘汰落后产能，加快发展高新技术、节能环保、旅游等“两型”产业，着力构建符合“两型”要求的现代产业体系不仅事关娄底整体经济实力的提升，同时也关系着城镇化进程的可持续推进。要把集聚集群作为产业发展的主要路径，以项目建设为重点，抢抓老工业基地振兴、资源枯竭城市转型、循环经济和可再生资源城市试点、武陵山片区扶贫开发等一系列重大机遇，主动融入“长株潭”；要学习宁乡经验，发扬“狼道”精神，千方百计招商引资，着力培育壮大龙头企业，拉长产业链条，提高产业关联聚合度和市场竞争力，大力推进“153211”工程和战略性新兴产业培育工程，打造实力强劲的产业旗舰。

　　切实提高城镇综合承载能力。一是加强城镇基础设施建设。完善的基础设施和公共设施、良好的人居环境是促进城镇经济发展、提高综合承载能力构建和谐社会的重要基础和条件。在基础设施方面，要以承办第十二届省运会为契机，全面完善水电、通讯、住宅及教育、文化、卫生、特别是体育等各方面硬件设施；要学习宁乡经验，突破交通瓶颈，想方设法提升以路网为重点的交通物流平台，为经济腾飞奠定基础。要继续大力抓好高速铁路、高速公路建设和国省干线公路改造，做好城际轨道交通、飞机场等前期规划，加快乡村公路、客货站场建设，打造市域以及融入“长株潭”的两个“一小时经济圈”，形成以铁路、公路、水运、管道运输、机场为支撑的立体化交通运输体系和横贯南北、纵连东西的综合交通枢纽，从而进一步吸引人流、物流、资金流、信息流集聚，以推进新型城镇化进程，提高城市辐射力。二是既要注重追求城市规模扩大、空间扩张，又要以提升城市文化、公共服务为中心，切实加强城市生态园林和环境建设，切实保护人文资源和自然资源，营造城市绿色文明，突出城市文化特色，大力通过“以文化人”，不断提升城市品位，建设宜居宜业宜游城市。三是提高城市的管理水平。要更新城市管理观念，从重建设轻管理转变到建设和管理并重。以创建国家卫生和文明城市为契机，创新城市管理方式，加速城市管理信息化，大力发展电子政务、推动数字化、网络化技术在城市工作中的广泛应用，着力培养市民卫生意识和文明素质，激发调动群众自发参与城市管理的积极性。

　　大力统筹城乡发展。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业、生态和环境为代价，要着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。目前，娄底已进入统筹城乡发展的重要时期，要以加快新型城镇化带动城乡协调发展，形成以工补农、以城带乡、城乡一体化发展的新格局，积极引导人口梯度转移，实现劳动力有序流动。一要加速本地区融城战略进程，推进“娄涟双一体化”、“冷新一体化”，大力实施城乡环境整治及建设四年计划，以冷水江统筹城乡发展整体推进新农村建设工作为试点，注重经验交流，加强评比考核，全力促进各县市区形成你追我赶，争先加快发展的浓厚氛围。要坚持突出重点、分类指导，因地制宜的原则，按照市政标准改造、完善小城镇基础设施，大胆进行试点，培育一批区位、产业、规模、交通优势明显的特色小城镇，发展为统筹城乡发展的重要节点。二要奋力推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，逐步实现城乡基本公共服务均等化，促进城乡一体化发展。科学编制村镇建设和村庄布点规划，以中心镇、中心村为载体，大力实施农村危房改造和村庄整治，引导农民适度集中居住，强化基础设施和公共服务建设，全力打造布局合理、特色鲜明、设施配套、环境整洁的新型农村社区，建设农民幸福生活的美好家园。三要着力促进城乡劳动力平等就业。只有提供更多的就业岗位，创造更多的创业机会，才能真正让农民在城市扎根，也只有更多的农民在城市安居乐业，才能真正不断提高城市化率水平。因此在新型城镇化的推进中，应格外注重解决农民转移就业问题，要坚持就近转移与异地转移相结合，建立城乡劳动力平等从业机制，积极稳妥地解决农民工市民化等一系列问题。

　　多渠道筹集城市建设资金。事实证明多元化投资、市场化运作、企业化经营的城市建设思路十分适用于娄底新型城镇化建设。大汉集团开发建设新化县城就是成功的典范。要以市场化机制引导新型城镇化建设。按照市场化经济发展的要求，应允许各类投资进入国家许可的范围与领域，解决城市建设投资结构单一及建设资金瓶颈问题；要注重资本运作，坚持用经营的理念搞建设，用市场手段吸纳建设资本，用集约开发的方式提升建设效益，积极借鉴宁乡等先进地区开发的成功经验；运用市场机制管理城市，本着“风险共存，利益共享”的原则，合理分配各方权益与义务，形成政府主导，市场运作，多元化参与城市建设管理的良好格局。

　　建立土地补偿金有效机制。土地是农民的命根子，在失去了最基本的生产资料土地后，农民的生活除了手中的那点征地款就没了着落。必须参照职工养老保险办法，以“土地换保障”，尽快建立并完善被征地人员社会保障制度，妥善安排好他们的就业和养老。建议考虑将一次性补偿改变为其终身着想的策略，根据失地农民意愿选择养老保险。同时，随着被征地农民失去土地转入城镇居民，要考虑与城镇居民最低生活保障政策法规相衔接，与大病统筹医疗保障机制相配套，多方位、多角度关心失地农民生活保障问题，从而切实保护失地农民的合法权益，维护社会大局稳定，为加快新型城镇化进程扫除后顾之忧。