8月14日，救援人员在哈尔滨坍塌事故现场解救被困人员。

　　有说法称，一座城市地下空间开发的程度，已成为该城市能否成为国际一流城市的重要标准。

　　发展和利用地下空间也是解决土地紧缺和节约能源的办法之一。随着城市化进程提速和都市人口膨胀，地下空间开发已成为城市发展的必然要求。

　　在现实城市生活中，暴雨来临时地下排水管不畅、地陷屡屡导致“走路死”“开车死”、街面因施工反复被“开膛”等现象，最终都指向一个问题：城市地下空间的开发利用还存在缺陷。本刊记者近日走访北京、广州、武汉等地，对地下空间开发现状进行了调查。

　　地铁建设掀起地下空间开发热潮

　　近年来，我国主要城市均加快了地铁建设的步伐。8月2日，吉林长春地铁1号线解放大路车站全面开工，这是我国东北高寒地区正在建设的最大规模地铁暗挖换乘车站。据了解，车站分上下两层，深入地下31米，总建筑面积达3.29万平方米。

　　数据显示，1995年至2008年间，我国建有轨道交通的城市从2个增加到10个，运营里程达到835.5公里。截至2011年，又有22个城市获准建设地铁工程，规划总投资达8000多亿元。

　　伴随地铁建设升温的是新一轮城市地下空间开发热潮。地铁所经之处带来的大量客流，加上较为便宜的土地价格，让众多商家将目光投向地下商业开发。

　　在天津，众多大型百货商店针对地铁人群数量大、流动快、年轻人多的特点，推出众多快速便捷的餐饮服务。在武汉，随着地铁的通车，地下商业也呈井喷式发展。由于现阶段武汉地下商业项目不多，地下地块进入土地挂拍流程，价格也较低，开发商看准其中利润，对地下商业开发跃跃欲试。

　　据武汉城市规划设计院提供的资料，武汉规划在主城区684平方公里范围内，到2020年建成2000万平方米地下空间。这部分空间除了地下商业开发外，过江隧道、各种管网系统入地、市内轨道交通体系等城市地下工程建设、发展也占据了重要位置。

　　目前，我国正进入地下空间开发利用的高速发展阶段。在北京，每年计划增加约300万平方米地下空间，到2020年将开发9000万平方米的地下空间，人均5平方米。在广州，据不完全统计，目前，广州地下空间开发总量约为1900万平方米，地下空间开发利用规模总体偏小，未来5年，广州在建或待建地下空间项目将超过100万平方米。

　　目前，广州地下空间开发利用以地下交通为主流，包括城市轨道交通、地下快速道路和地下物流系统等，在此基础上展开地下商场、停车场等功能综合、系统完整的地下综合体项目，逐步形成了轨道交通、地下停车、地下商业等综合利用的城市地下空间利用格局。

　　对城市而言，在新一轮地下空间开发热潮中，如何合理利用自身地下空间，既保证商业开发有序进行，又确保城市基础设施的正常建设，无疑考量着相关部门的规划能力。

　　“九龙治水”凸显地下开发空间困境

　　在地下空间高速开发时期，包括商业开发在内，城市地下空间的利用遇到了很多问题。

　　入夏以来的几场暴雨，让很多城市的排水系统饱受诟病。而公众对排水系统的追问，牵扯出现阶段我国地下空间开发存在的最主要问题：多部门管理。在我国，地下空间分属国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等多个领域，没有统一机构进行协调、开发、规划，加上相关领域立法存在缺失，地下空间开发缺乏统一管理，如果排水系统需要升级，必然会牵扯多部门利益和项目布局。

　　多头管理也导致近年来许多城市在建设中频频遭遇尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

　　除了多头管理造成的规划协调统一性不足，地下开发还面对着不当施工造成的危害。记者在采访中了解到，由于当前政府部门对地下空间的重要性认识不足，“重地上、轻地下”“重建设、轻维护”依然普遍存在。

　　一些施工单位的负责人甚至告诉记者，他们在开工前拿到的图纸不能完全反映地下管线的真实情况，一般都是凭经验施工，通过对地面情况的估计，判断地下的情况，除非是风险特别大的地区，才有可能探测一番。

　　记者调查发现，地下不当施工类型多样，例如，马路“开膛”后回填土施工不规范；窨井周围的回填土没有压实，沿盖板四周出现裂纹，车辆反复碾压可能形成越来越大的裂口；自来水、排水等管道年久失修或者施工不当出现破裂，渗水反复淘蚀土层；填筑材料使用不当导致路基不均匀沉降；湿软地基处理不当；道路排水不完善，下渗水软化地基；高地下水位路段的透水隔离层不过关；建筑工地基坑支护和地下建筑施工处理不当。

　　据参与珠江新城地下工程规划建设的原广州市规划局副局长彭高峰介绍，地下空间一旦开发利用，地层结构不可能恢复原状，一旦陷入混乱将导致巨大的安全隐患和经济损失。而相比地面建筑，地下空间灾情更重，受灾面大、升温快且温度高，消防难题也始终是地下空间发展的羁绊之一。

　　把握地下空间开发机遇

　　专家预计，到21世纪末，全世界将有三分之一的人口在地下空间工作、生活。中国大城市正在进入地下空间高速开发的时期，但与日本等发达国家相比，在规划、技术、安全、法律等方面仍有不小差距。目前地下空间管理遭遇的首要问题是法律归属权的空白。

　　建设部曾于1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，这也是国内关于地下空间利用的基本大法，虽然使地下空间开发利用有章可循，但停留在行政管理范畴，并没有明确对开发利用中涉及的民事权益如何确定和保护。现行国家法律和地方性法规也没有明确地下空间建设用地审批和权属管理，因而在地下空间开发利用的过程中暴露出很多问题。

　　专家建议，针对城市地下空间开发建立科学的风险控制体系和有针对性的监管办法，并开展区域性地质灾害公益普查。“中国的地下工程施工技术，在全世界已经居于先进水平，仅仅是对于城市地面塌陷多发区的勘测和评估，就已掌握了多种手段。” 被住建部授予“中国工程勘察大师”的教授级高级工程师范士凯说，当务之急在于开展以城市为单位的“公益性地质勘探普查”，以摸清地质塌陷危险区等情况。

　　针对当前存在的地下空间开发多部门管理的问题，中国工程院院士、中国水科院水资源所所长王浩建议，应该整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动、监管与查处联动的机制，提高管理效率。
　　地面的问题出在地下

　　“拉链马路”埋安全隐患

　　8月14日，哈尔滨市一处路面发生塌陷，造成4人坠坑，其中2人死亡。近期，包括北京在内的中国多个城市连发地面塌陷事件，地面之下埋藏的城市安全隐患再次引发关注。专家分析，城市建设不能光顾“面子”更要注重“里子”，而灾害突发之后，城市的规划管理和应急机制更需要反思完善。

　　城市地面塌陷引关注 北京暴雨后连发塌陷事件

　　8月14日16时20分左右，哈尔滨市南岗区辽阳街90号附近路面发生塌陷，形成坑口10余平米的深坑，塌陷造成4人坠坑，其中2人死亡。事件发生之后，在中国城市中频频出现的地面塌陷事件再次引发舆论热议。

　　以北京为例，从7月底至8月初，在北京的木樨地、扣钟胡同、双井、望京、崇文门、西单、三元桥、亚运村、百万庄、联想桥等地接连发生地面塌陷事件。其中，7月28日一天内，北京城区就出现三处地面塌陷，而且不少地区在短时间内反复出现塌陷。

　　那么，在城市的地下到底发生了什么？按照一些地质专家的分析，由于地质环境差异复杂，造成地面塌陷的原因众多。就北京来说，近期北京的出现的暴雨天气或是造成这些地坑的一大因素。

　　据气象监测数据显示，北京今年7月的平均降水量为近14年来同期降水最多的一年。7月21日至22日，北京更是遭遇有气象记录61年来最大降雨。北京市交通委路政局日前也通报，北京“7·21”特大自然灾害致使城区道路出现近百处路面塌陷等突发事件，与去年同期相比，多出近三分之二。

　　7月31日，北京市政府新闻办公室官方微博发布消息称：“今年汛期，京城雨大且密，城市道路、立交桥和过街天桥等患‘雨伤’的数量猛增”，并提醒市民发现地面出现缓慢沉降的迹象，就拨打抢修电话。

　　然而，不仅在北京，近年来“地陷”、“天坑”已经不仅仅常现于地质情况复杂的山区或工矿区，而是越来越多的在中国的大城市出现。近半年来，上海、合肥、南宁、长沙等地也接连出现地面塌陷事件。密集发生的“地陷”让人们对城市安全产生忧虑。

　　各自为政的“拉链马路”埋安全隐患

　　像北京这样，极端的天气现象或是促成短时期内地面塌陷频现的原因，但是，在全国范围内频现的城市“地坑”也不能完全排除人为因素。

　　近期，多起地面塌陷事件在互联网上引发热议。有网友猜疑，这些频发的地面塌陷与人类活动造成的地面沉降有关，但是一些地质专家称，地面沉降主要由地下水超采引发，是一个缓慢、区域性的过程，并不呈点状出现。

　　不少网友还认为，城市地面塌陷要归因于“城市地下空间的过度开发”。 但是，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员单菁菁并不这么认为。

　　“相比于东京、巴黎、莫斯科等国际城市，包括北京在内的很多中国城市的地下空间远没有人家开发的多。”单菁菁表示，城市的地面塌陷是否跟地下空间开发有关，这需要严格的地质调研，但是在她看来，北京的很多地面塌陷，更多的涉及到城市建设的前期规划和后期管理问题。

　　正如单菁菁分析，在目前媒体报道中可了解，北京近期发生的众多地面塌陷事件多由管道破裂所致，而据媒体报道，14日发生在哈尔滨的这起地面塌陷事故也位于地下管线通过处。

　　针对北京近期频现的地面塌陷，北京市国土局地质环境处处长张建国日前在接受媒体采访时也表示，常见的原因是，在道路施工后，由于回填时夯实和碾压的程度不够，造成土壤不够稳定。另一个原因可能是局部地区市政管线老化，渗漏水将周边土壤稀释，却没有及时发现并处理，造成塌陷事故。

　　“今天这个部门挖开修管道，明天那个部门挖开修管道，泥土回填没有达到标准。这些可能平时大家看不出来，但是一旦被大雨侵泡后，出现空洞，就容易发生塌陷。”单菁菁表示，统筹规划管理的缺乏让很多中国城市存在“拉链马路”，而这已成为地面塌陷事故的一个诱因。

　　单菁菁所说的“拉链马路”是指道路被挖了填、填了挖的现象。随着城市的快速发展，由于道路建设缺乏统一的规划管理，相关部门各自为政，新建、改扩建道路工程反复开挖、长期施工的“拉链马路”在中国的不少城市存在。

　　煤气公司管煤气管道铺设，自来水公司管自来水管铺设，电力部门管电缆铺设……“你方唱罢我登场”。有评论认为，经常遭遇“开肠破肚”的“拉链马路”，既造成了资源浪费，又牺牲了市容美观，更可怕的是这里还潜伏着对城市安全构成威胁的隐性危机。

　　多头管理谁来负责？“应有常备应急指挥中心”

　　地下空间的多头管理、各自为政，不仅为城市地面埋下安全隐患，在突发灾害发生之后，部门之间责权不清，管理职能的交叉，还在抢修救援和责任承担方面造成新的困难。

　　今年4月1日，一名女子北京北礼士路附近人行道上突遇路面坍塌，落入一个热力管线泄漏所形成的热水坑，在抢救了八天之后身亡。事故发生后，责任方的认定过程一波三折，热力集团、物业公司和开发商一度争执不休。

　　在中国，地下空间的建设和管理，会涉及到国土资源、城建、水电、电信、环保、水利防洪等十余个部门，相关的法律法规也有《城市地下空间开发利用管理规定》、《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等等。地面塌陷发生之后，相关部门在责任承担方面的扯皮时有发生。

　　“突发灾害出现之后，就在考验整个城市的管理体系，事件发生后，谁来管理？谁来负责？部门之间的推诿搪塞，各自为政，城市管理就会有很多‘断裂带’。”

　　单菁菁表示，政府方面需要有一个常备的应急指挥中心或综合性机构来协调管理，这个机构应该由各个相关部门的领导组成，探索形成一个应急流程和体系，突发灾害发生之后，第一时间协调行动，应对危机。

　　除了这些因地下管线老旧破损造成的地面塌陷事故，近段时间，在中国的很多城市中，大雨引起的城市内涝频频发生，城市地下基础设施的脆弱就不断遭到舆论的诟病。

　　“我们的基础设施建设，不能只关注传统的‘铁公鸡’（铁路、公路、机场），更要多关注地下。”北京师范大学学术委员会副主任李晓西认为，针对突然灾害事件 ，政府部门要有应急机制，明确“谁来负责”，但是就长远来看，城市建设不能光顾“面子”更要注重“里子”。

　　极端天气考验城市应对能力

　　入夏以来，我国多个城市遭遇暴雨袭击，7月21日北京出现61年来最强降雨，造成市区大面积积水、交通瘫痪和重大人员伤亡。震惊之余，人们不禁追问：城市应该如何应对极端天气？专家表示，城市应进一步升级完善防洪设施、预警机制和应急管理能力，民众也需提升灾害防范意识和灾后自救能力。

　　灾害预警尚需完善

　　北京市气象台台长乔林曾表示，北京气象台提前3天发布了7月21日的暴雨预报，并当天先后发布7次暴雨预警信号（蓝色2次、黄色3次、橙色2次）。既然如此，为何还会有众多市民不知情？

　　事实上，北京气象台的预警信息只在交通广播和网络新闻中有所提及，并未通过覆盖面更广的手机短信来发布。同时，很多市民对新闻中提到的蓝色、黄色、橙色暴雨预警信号背后所对应的具体灾害和危险程度，一无所知。

　　相同情况在其他地方也有发生。清华大学新闻与传播学院教授史安斌等专家认为，在专业气象单位对气象灾害做出准确预报后，政府相关部门应尽可能动用多渠道信息传播方式，如手机短信、社区通告、爱心提示等，明确告知市民灾害危险程度，发布相关危险路段信息，及时疏散相关地区人群，提醒灾害涉及范围内的居民做好防御准备。

　　在这方面，香港的经验值得借鉴。香港热带气旋警告信号（俗称“风球”）共分五个等级：“一号戒备信号”“三号强风信号”“八号烈风或暴风信号”“九号烈风或暴风增强信号”和“十号飓风信号”。

　　根据香港天文台热带气旋警告系统，当挂出八号风球时，全港所有学校和幼儿园停课，公立医院普通科门诊全部关闭，市民可根据情况选择不去上班。当挂出九号风球和十号风球时，市民切勿外出；远离当风门窗，以免被风中夹杂的碎片击中；锁紧屋内的门户，并确保儿童安置在家中最不当风的地方；切勿触摸被风吹松的电缆；窗门如被风吹毁，应待情况安全时才修补；如不在家中，应立即找一个安全地方暂避，直至台风过后为止。

　　同时，为保证预警信息的覆盖，除了利用传统的大众传媒外，香港第一时间会在各个醒目位置挂出警告标志，住宅小区会有专人负责收集并更新天文台信息，各种公共交通工具上也会发出提示。正是有这样的制度保证，7月23日，当13年来最强的10号台风来袭时，香港无一人死亡。

　　基础设施、应急机制短板待补

　　近年来，每当暴雨等极端天气侵袭，我国很多城市都会出现“逢雨必涝”“逢涝必瘫”的现象，这暴露出城市基础设施滞后、防洪排水能力不足的问题。

　　专家指出，我国很多城市排水系统严重滞后于城市发展，普遍存在规划建设有缺陷、前瞻性不够等历史欠账。以北京为例，北京市市政雨水管网大部分是按照一至三年一遇的标准建设的，即只能经受36毫米/小时至45毫米/小时的降雨量。90%的雨水泵站排水能力都达不到五年一遇的标准。

　　中国工程院院士、中国水科院水资源所所长王浩介绍，目前我国城市快速发展，使得地下空间不断被占据，难以满足供排水系统升级。且地下开发分属市政、排水、环保、电力、通讯等不同部门，如果对排水系统进行升级，势必牵涉诸多部门。届时，如何制定全局的规划、协调各部门间的利益，将会成为一大难题。他认为，当务之急是明确责任，整合力量，改建排水管网。

　　北京水利学会专家李裕宏表示，北京城区有90座下凹式立交桥，这些下凹式立交桥在设计和修建上就留下了积水隐患，但仍可改进。

　　“现在每个立交桥四角都有很多空地，如果将这部分空地下方改造成蓄水池，上面保留绿地，那么下雨时，蓄水池可以储存积水，平时，这些水还可以抽上来浇马路、浇花。”李裕宏说。

　　除硬件外，相关职能部门的预案执行能力和应急能力也需提高。中国人民大学教授杨宏山表示，暴雨中，北京机场高速在积水很深的情况下，照常收费，不仅造成险情，也加剧了拥堵；许多市政救助热线、急救电话打不通，失去应有作用；公交瘫痪、出租车坐地涨价等现象，无不戳中灾害应急机制的软肋，暴露了相关部门对预警信息判断不准确、在紧急情况下不能根据形势灵活应对的问题。

　　面对民众的呼吁，一些地方政府也在采取措施，提高应急管理能力。7月21日后，北京交管部门对全市易积水的下凹式立交桥、公路、铁路立交桥等施划积水水位警示、警戒标线，为司机涉水行车提供参考。7月25日，北京气象部门在发布暴雨蓝色预警信号后，与电信运营商合作，向1170万人次发送了预警短信。7月26日，天津最大雨量超过300毫米，天津市交管部门决定，所有因积水原因造成的交通违法摄录一律不处罚。

　　公民防灾意识和自救能力亟待提高

　　在遇到极端天气时，个人的防范意识和灾后自救能力也至关重要。北京暴雨造成多人遇难，也暴露了市民风险意识薄弱、自救知识欠缺、求生技能匮乏的问题。灾害面前如何自救和互救，成为极端天气过后留给民众的反思内容。

　　相关急救专家表示，中国人的应急避险能力远低于国际水平。据介绍，一个城市的急救普及率以掌握心肺复苏术的成人比例为标志。目前，急救普及率最高的城市是美国西雅图，平均每3个成人中就有1人掌握心肺复苏术，香港的急救普及率为12：1。北京目前的急救普及率仅为60：1，而这一数字已属于全国较高水平。

　　北京暴雨后，许多人产生恐慌情绪，一些人争先恐后地在网上交流自救方法，这也反映出我们平时对安全教育的重视程度远远不够，太多人缺乏这方面的知识。

　　中国红十字会总会训练中心培训部部长曹乃文认为，应将急救技能培训纳入教育体系，成为必修课。

　　“学校的安全教育课也应像语文、数学、英语一样成为必修课，让孩子们分年龄段掌握各种生存和急救技能。这样，随着年龄不断增长，安全意识将伴随孩子一生，并在关键时刻有助于自救和互救。”曹乃文建议。

　　北京急救中心急救导师徐思勤也表示，急救常识的普及并非一劳永逸，需要长期坚持和复训。“很多人接受过培训，但由于不再复训，一些动作会逐渐遗忘。”

　　另外，有关专家表示，参与相关灾害逃生演习或体验拟真的灾害现场，也是训练人们在危难时刻实施自救的行之有效的一种方式。

　　“这种经历像刻录机一样，深深地刻在人的大脑皮层里，人可以牢记一辈子。因为你已经实际操作过一次。” 中国国家减灾委专家高建国说。

　　中国人民大学社会学系教授周孝正指出，中国是一个多自然灾害的国家，在防灾、救灾的同时，政府应该让每一位公民去掌握更多自救的方法，让每个接受过基本教育的公民都能在危急时刻发挥自己的作用。与此同时，急救常识的普及也不能一劳永逸，需要常态化的安全教育，需要全体公民的参与。（《半月谈》2012年第15期，记者 赵仁伟，实习生 蒋甜甜）

　　概念解析

　　雨岛效应

　　人类活动对气候的影响，在城市气候中表现得最为突出。我国各大城市群的核心区近年来呈现超强降水增多的特点，这与城市“雨岛效应”有关。“雨岛效应”集中出现在汛期和暴雨之时，进一步加大城市排水系统的负荷，正在成为我国城市内涝的帮凶。

　　“雨岛效应”是如何形成的呢？专家解释称，大城市高楼林立，空气循环不畅；盛夏时节，建筑物空调、汽车尾气更加重了热量的超常排放，使城市上空形成热气流，热气流越积越厚，局部地区气流的上升有利于对流性降水的发生。

　　同时，城区空气中凝结核多，大核（如硝酸盐）存在时具有“催化”作用，使城市上空更易成云致雨。同时城市的下垫面（与大气下层直接接触的地球表面）粗糙度大，使经过的降水雨系速度减慢，延长城区降水时间。

　　巨型建筑物甚至能使直接产生降水的云层静止锋停顿下来，延长下雨时间。以上因素共同作用，使得城市的雨量比郊区多，暴雨也多于郊区，形成城市“雨岛效应”。

　　城市对降水的影响问题，以前国际上存在不少争论。美国曾在密苏里州的圣路易斯城及其附近郊区设置了稠密的雨量观测网，运用先进技术进行持续5年的观测研究，证实了城市及其下风方向确有“雨岛效应”。

　　我国应用上海地区170多个雨量观测站点的资料，结合天气形势，进行众多个例分析和分类统计，发现上海城市对降水的影响以汛期（5至9月）暴雨比较明显。

　　在上海近30年汛期降水分布图上，城区的降水量明显高于郊区，呈现出清晰的“城市雨岛”，在非汛期（10月到次年4月）则无此现象。在今年7月21日的北京市特大暴雨中，全市平均降雨170毫米，而城区降雨量达215毫米，这一数据也印证了城市“雨岛效应”的存在。

　　城市绿地具有缓解“雨岛效应”的能力，增加城市绿地和水体是减少城市“雨岛效应”的有效途径。但随着城市化进程的加快，城市人口增加，城市中的建筑、广场和道路不断增多，绿地、水体面积等却相应减少。

　　要减少城市“雨岛效应”的影响，就需要在城市规划中对绿地面积做出明确的要求，保证绿地所占有的比例，对破坏绿地和城市水体的行为给予相应的法律制裁。同时，还需要对城市各种热源的布局做出合理规划，防止热源过于集中。