顺德新城规划五年三变，让不少市民不解。卢奕诚 摄

　　今年，4家知名设计单位及联合体精心打造的顺德中心城区核心区城市设计方案正式“亮相”，面向公众咨询意见。但德胜河南岸的周先生却再也提不起任何兴趣。因为他对政府规划的“善变”早已习以为常，见怪不怪。
　　自2008年以来，在“规划引领”的政策导向下，顺德催生一股规划热潮。中心城区在短短五年内已经历经三次规划改变从“一城三片区”到“一河两岸”，再到如今的“两河四片”。
　　各个规划的出台，总是成为媒体追逐的宠儿，但这些规划最后能否真正成为现实，却鲜有人去追问。“刚开始我们很兴奋，但两年下来，却发现一直停滞不前，心情也麻木了。”周先生说。
　　过去十年，恰是顺德尝试从工业化向城市化转型的十年。但多年来形成的“一镇一品”工业化格局仍难以改变。即使在一个中心城区之内，德胜河依然是大良和容桂难以跨越的“鸿沟”。
　　规划常新成为顺德乃至佛山城市发展的一种常态，一座新城究竟要规划多少遍才可以建成？
　　规划五年三变
　　顺德新城开发最早可追溯至1993年，但大规模建设却始于2002年，至今已近10年。顺德本土人士、佛山市委党校副调研员何劲和评价说：“顺德新城区已经新了十年了，还是那样‘新’。”而在过去十年中，顺德有5年在做规划，前后规划了三遍。
　　作为顺德本土人士，何劲和亲眼见证了顺德新城区近十年的变化。
　　翻阅顺德历史档案可发现，顺德新城开发最早可追溯至1993年，最初面积只有6.5平方公里，根据1995年顺德中心城区总体规划，新城区将作为全区的行政、金融、信息、商贸和交通中心。
　　2002年，当时的顺德市政府率先在新城区启用办公大楼，希望带动新城建设再上一层楼。“沙盘展示出来发展蓝图让人兴奋，连德胜河如何开发都包括了。”何劲和说。
　　一晃十年过去了，何劲和发现，“顺德新城区已经新了十年了，还是那样‘新’。”
　　然而，顺德政府对新城区建设的关注却一刻也没有停止过。尤其是2008年珠三角规划纲要发布以来，顺德开始对新城区进行一拨又一拨的规划，短短五年内就规划了三次。
　　2008年6月，顺德修编了《顺德新城中央商务区控制性详细规划（修编）》，将新城区重新定位为顺德中心城区城市综合体核心区，并划分为商务办公、商办文娱区、商业文娱区和混合功能区。
　　随后，顺德确立“一城三片区”发展战略，启动首次“顺德新城概念规划国际竞赛”，邀请中国、法国、美国、新加坡、德国5家参赛单位进行现场踏勘。这个新城横跨大良、容桂、伦教三个街道，也被称为“东部新城”，而核心就在顺德新城区。
　　仅仅用了两个月时间，5家单位就拿出了设计方案，并在大良繁华闹市中“摆摊设点”进行展示，掀起一场热闹非凡的“规划问计于民”活动，并征询人大代表、政协委员等社会各界意见。
　　佛山市一人大代表至今还记得，当时有方案提出要将顺德建成一个“水都”，类似于“东方威尼斯”，市民都撑船进入新城区。
　　“最好不要搞那些花里胡哨不实用的东西”、“这样设计不适合顺德现状”……当时就有政府官员对各种规划提出不同的意见。甚至有人大代表和政协委员提出增强规划的法律约束，避免常规常新。“我们当时就提议，应该以人大决议的方式，保持规划50年不变，不能随意修改。”
　　言犹在耳，然人事已非。时任的主要领导被调走后，轰轰烈烈的概念规划戛然而止，美丽的规划图纸也被束之高阁。
　　领导变规划亦变？
　　顺德新城区5年内三次规划变动，顺德恰好经历了三任主要领导任职变迁。观察人士认为，这种现象并不能怪领导干部，背后体现的其实是一种体制性矛盾。
　　2010年7月，顺德主政者将新城区的建设聚焦在德胜河一河两岸之上。不到半年时间，《顺德德胜河一河两岸概念规划》就横空出世，提出“凤舞德胜”的总体设计理念，并提出将打造成为文化长廊、休闲长廊、景观长廊，形成高品质城市生活带。
　　后来，随着主要领导人事变迁，德胜河两岸开发几乎陷入停滞。
　　去年，顺德区委全会重新优化提炼了“三大功能片区”的发展战略，将顺德新城作为城市升级的“主战场”。
　　今年3月，顺德重新包装抛出“顺德新城”概念，以顺峰山公园为软中心，将德胜河“一河两岸”扩展为德胜河、桂畔海“两河四片”，规划面积超过70平方公里。此前，4家国内外知名单位开始低调进行了一场顺德区中心城区核心区城市设计方案国际咨询竞赛。这是顺德新城的第三次规划变动。
　　记者留意到，顺德新城区5年内三次规划变动，顺德恰好经历了三任主要领导任职变迁，每一个规划的变动，恰好也与领导的变化保持高度一致。
　　“这种变化的背后体现的是一种体制性矛盾。”何劲和说，每一任领导都希望有一番作为，想要有作为就必须从规划开始，因而每一个地方的空中都会“悬挂”着许多规划，并且常规常新。
　　“屁股决定脑袋。”何劲和认为，这种现象并不能怪领导干部，而是机制出了问题。规划管的是长远的问题，规划的落地必须花费较长的时间，而领导干部的任期往往很短，时间紧任务重，新规划更具震撼性，更有宣传效果。
　　何劲和对这种动辄千万的国际性概念规划设计大赛颇有看法：“概念性的东西最没谱，似乎很吓人，但一般人可能也可以想得出来。”记者翻查各种资料发现，国内外对概念性规划的定义也各有不同，尽管各个城市热衷搞概念性规划，但学界对这种规划的作用莫衷一是。
　　据不完全统计，自2008年以来，顺德区一级财政对规划的投入已经超过9000万元。
　　城市化转型之惑
　　“规划实际是对未来发展的一种抉择，规划多变并不是规划有问题。”袁奇峰认为，顺德领导干部非常“勤政”，也很希望能做出一个好规划。
　　中国城市规划专家、中山大学博导袁奇峰也留意到顺德规划多变的情况，但并不赞同上述观点。在过去几年里，他曾多次参加顺德有关规划的专家评审会。他认为顺德领导干部非常“勤政”，很努力要做出一个好规划。“规划实际是对未来发展的一种抉择，规划多变并不是规划有问题，而是因为顺德本身发展的问题。”
　　过去十年，恰是顺德尝试从工业化向城市化转型的十年。在“自下而上的工业化和城镇化”之后，顺德“小集中，大分散”的城乡空间越发凸显弱点。为此，当时的顺德市委做出了城乡建设要从城乡一体化向城市化转移的重大战略决策，大良容桂组合的中心城区概念也由此诞生。
　　但罗马并非一日建成，多年来形成的“一镇一品”工业化格局仍难以改变。即使在一个中心城区之内，德胜河成为大良和容桂融合难以跨越的“鸿沟”。
　　“在过去几年里，顺德的内外部环境发生了剧变，暴露的问题越来越多。”袁奇峰说，刚开始顺德建设新城的信心很满，但很快就发现“钱袋子”的钱不够多，于是在选择发展重点上出现了犹豫和变化，规划也随之改变。
　　“实际上，顺德新城区并不需要那么多规划。”顺德一专业人士告诉记者，顺德眼下出现的是“概念规划热”，所谓概念就是天马行空，不着边际，对现实建设并没有太多的意义，做完了可能就被“束之高阁”。而真正有用的规划并不多，比如最有约束性的控制性规划覆盖率至今仍很低。
　　那么，为什么顺德热衷于做概念性规划呢？该人士分析说，一是概念性规划具有宣传效应，二是概念性规划没有纳入国家规划体系之中，没有价格限制。
　　但袁奇峰则认为，概念性规划可以辅助决策，它进行得越充分，就越能减少决策的失误。很多人甚至认为，一个千万元的概念规划很贵，但相比修错一条路损失几十亿元来讲，代价要低得多。
　　回归原点
　　“顺德继续发展突破口在于大良和容桂之间的融合。”袁奇峰认为，如果能把这两个各自拥有几十万人口的街道变成百万人口的城市，那么将产生巨大的能量。
　　早在2001年，顺德就提出德胜新城区面积扩大到31.8平方公里，并计划举全市之力，在2005年前将其建成顺德的政治、金融、商贸、文化中心。
　　一公务员告诉记者，新城区规划很多项目没有落实，原来计划的金融中心、交通中心没了踪影，时至今日，6车道的宽阔道路上依然车辆寥寥，即使是在区委、区政府大楼中工作的众多政府工作人员，也依然选择下班后开车到老城区居住。
　　网友“cey135”则在论坛发帖称，“政府连年左规划、右承诺，誓言旦旦，结果都是些空头支票。”何劲和说，当初在新城区置业的业主都有一种“被骗”的感觉。
　　一番兜兜转转之后，袁奇峰和何劲和都发现，顺德新城区规划又回到了当初的原点。
　　“顺德发展已经走到了巅峰，没有了人口增长的弹性，继续发展突破口在于大良和容桂之间的融合。”袁奇峰说，如果能把这两个各自拥有几十万人口的街道变成百万人口的城市，那么将产生巨大的能量，带动公共服务及三产等的聚集。
　　他说，十年前，佛山提出“5+2”组团时就是这样的定位，但是由于德胜新城建设缺乏统筹，而且推进有难度，于是顺德就开始提出“东部新城”建设，希望利用广珠轻轨等轨道交通促进大良和容桂的链接，但这一意图并没有实现。因为各种原因，原本应该在城区内穿过的轻轨站点最后被“赶”到了城市的边缘甚至外面，新城建设缺少支撑。于是顺德重新回到十年前的共识，对德胜河一河两岸进行攻坚克难。
　　“实际上德胜河开发早在顺德新城区的沙盘出现过了。”何劲和说，早在上世纪90年代末期，当时的市政府就提出了要建设“花园式河港城市”的口号，其中花园式就是不要破坏一个城市的自然风貌，河港城市就是要利用顺德河网密布的特点建设城市。
　　在何劲和看来，无论是网络型城市的打造，还是建设一河两岸，或者是“两河四片”，都离不开这个朴实但却非常准确的定位，比眼下很多很好听的概念要实在很多。“这个口号完全可以沿用到现在，可惜被很多人忘记了。”
　　“一个新城的规划建设起码需要10年。”何劲和说。多变的规划已经让顺德城市化错过了最为“黄金的十年”。
　　十年之后，顺德新城区里，大良依然是大良，容桂还是那个容桂。但比顺德新城更晚提出的佛山新城建设如今已经雏形初现，禅桂组团一体化的步伐则远远走在了大良容桂组团的前面。
　　可喜的是，顺德新一届领导班子已经重新凝聚共识，并明确了五年内新城成形的目标，并将编制控制性规划提高到前所未有的地位。
　　北滘样本：
　　8年矢志不渝
　　新城初现雏形
　　在顺德多变的城市规划中，北滘新城区却是一个例外，在过去8年中历经多任领导变迁却始终不变，最终成为顺德目前最具魅力的新城。
　　早在2004年，当时的北滘镇委镇政府就开始谋划新城开发，并制定了规模达6平方公里的总体和控制性规划。随后每一任主政领导都延续前任的思路，遵循“先造环境—再造城市—提升生活品质与人的素质”的建设理念，抓好规划的落实。
　　为确保城市建设的科学性和连贯性，提高城市规划的水平，北滘近年才重新聘请国内外的知名规划机构和专家对全镇总体及新旧城区的规划进行完善和细化，确定新城区三平方公里的空间和功能布局，分成五个主要功能区域，包括居民住宅功能区、城市配套项目功能区、总部大楼功能区、都市型产业功能区、休闲运动功能区等，将其固定下来，作为日常开展建设工作的依据。
　　数据显示，在过去8年中，北滘累计投入15亿元，先后建设北滘广场、北滘公园、北滘医院、活力体育中心、北滘文化中心等公共基础设施。同时建成了君岭路、益丰路、木华路、火炬路、诚德路等五条南北走向干道，以及美的大道、天宁路、人昌路及林上北路等四条东西走向的主路，配置完善了区域内的次干路和支路。
　　虽然北滘没有将镇委、镇政府大楼搬进新城区，以行政带动整个城区的成型，但该区域已经建设了北滘派出所、北滘人民法庭、北滘行政执法大楼等行政办公建筑，给市民办事带来方便。
　　完善的基础设施建设也赢得了企业的高度认同，截至目前，美的、日美等一批企业已经进入新城区建设总部大楼，一个绿化优美、水网密布、配套完善、产业鲜明、文化独特的新城已经雄姿初现。
　　许多首次进入顺德的游客都会误以为北滘新城就是顺德的中心城区。佛山市长刘悦伦在北滘调研时也给予了高度肯定，认为具有欧洲小镇的风味，可以成为城市建设的典型。
　　顺德新城规划简史
　　1993年，顺德就提出城乡一体化目标，决定开发德胜新城区。
　　1995年，顺德城乡总体规划将大良、容桂、伦教和勒流作为中心城区，提出打造百万人口的中心城区的目标。
　　2001年，原顺德市委、市政府将顺德新城的面积扩大至31.8平方公里，增加了逢沙等相邻片区的规划。
　　2004年，顺德撤市设区后，顺德新城的面积又新增至近70平方公里。
　　2009年，顺德确立“一城三片区”的发展战略，“一城”概念原指“东部新城”，即中心城区范畴，但后来经过修改范畴扩大至“顺德整个城市”。
　　2010年，《顺德德胜河一河两岸概念规划》横空出世。
　　2011年，顺德新城区规划扩容，规划面积超过70平方公里，并正式定名为“顺德新城”，与北部“佛山新城”遥相呼应。