|
控制大城市人口为何遭遇失败 为什么不同国家、不同体制、不同时期、不同手段对大城市人口的控制结果却如出一辙、难得成功 文/王桂新 早在1980年，我国就提出了“控制大城市规模”的城市发展方针。2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》以及十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调要“严格控制特大城市人口规模”。 实际上，这延续了我国对大城市人口规模的控制。最直接的表现是，为了控制大城市人口规模增长，构筑了以户籍制度为基础的二元社会体制。 国外放弃对大城市规模进行的间接控制 在发达国家，并没有明确对大城市人口进行直接控制，但在其高速发展阶段，也曾对大城市的过度膨胀进行过一定的间接控制。 发达国家对当时大城市规模过度膨胀的控制，主要是通过城市规划分散大城市功能和引导向小城镇移居的间接手段，如加拿大，就有政府引导新移民去小城镇的做法。 像英国、日本等发达国家控制大城市规模过度膨胀，则都主要采用通过城市规划分散大城市功能的间接手段。 这些发达国家在经济高速增长阶段，大城市的快速发展及其功能的过度集中与规模的过度膨胀，带来了日愈严重的交通拥堵、环境污染、地面沉降等各种公害和“大城市病”，于是采取分散大城市功能的间接手段，试图控制大城市过度膨胀的规模，治理各种日趋严重的公害和“大城市病”。 但事与愿违，分散大城市功能的间接手段，不仅未能很好地奏效，反而严重影响了大城市甚至整个国家的经济发展。 如英国，正如2001年伦敦市长提出的空间开发规划(SDS)中所说的，以前实施的功能分散政策，给英国经济带来了不利影响(如增大了通勤距离)。为了实现可持续再开发，必须促进再集中，建设能促进人口增长的基础设施。伦敦的再集中政策，已使其发展成为全球顶级城市。 日本与我国一衣带水，人多地少的基本国情相似，又同处儒家文化圈。其最大城市东京都在经济高速增长过程中也曾由于人口的集中和产业活动的集聚，造成环境污染、地面沉降等各种公害和城市病。 因此，日本政府在《第四次全国综合开发计划，简称“四全总”》中，提出并开始实施纠正“一极集中”的分散化政策。然而结果却是，日本实施首都功能分散政策，也和英国一样，不仅影响了东京都的集聚功能，削弱了东京都的全球竞争力，使其从业劳动力及国内生产总值占全国的比重出现明显下降趋势，而且还造成东京都国内外地位的相对下降和东京以及整个日本“损失的10 年”。 后来，中曾根首相提出城市复兴构想，强调东京都作为中枢城市的作用，由此引发了人口和产业向东京都的再集中。石原都政提出“环状巨大都市圈构想”，进一步主张并推动向东京都的一极集中，东京都也随之发展成为全球顶级城市。 我国对大城市人口增长的控制同样未获成功 发达国家采用城市规划分散大城市功能的间接手段控制大城市规模宣告失败，我国采用各种直接、间接手段强制性控制大城市人口规模的增长也同样没有成功。 比如，在2000~2010年间，我国市区人口规模小于50万的城市，城市个数及人口规模均呈减少趋势。 而市区人口规模大于200万人的大城市，数量由20个增加到44个，增长了1倍多；人口总量增长了98.51%，几乎增长1倍，高居各规模城市人口增长幅度之首。 特别是其中的京、津、沪三大直辖市，2000年与2010年人口普查显示，其常住人口平均增长39.53%，仍高于城市人口平均增长率。 至今仍对人口入迁实施严格控制的北京、上海增速甚至高达44.54%和40.2%。上海常住人口2014年已增长到2425.68万人，这意味着，上海市政府确定的未来“天花板”人口规模，即2458万人眼看就要被“撑破”。 这说明，我国对大城市人口增长的控制并未成功，大城市及特大城市人口仍在严格的控制下快速增长。 我国大城市人口规模还会增长 为什么不同国家、不同体制、不同时期、不同手段对大城市人口的控制结果却如出一辙、难得成功？ 这只能说明一个道理，就是大城市的发展自有它的内在规律，市场规律对大城市的发展自有它的调控作用。人们对大城市人口规模增长的各种控制，破坏了其自身发展的内在规律，干扰了市场规律对其发展的调控作用。 目前我国的城市化正处于快速发展阶段，这一阶段的人口集中必然推动大城市人口继续增长。根据城市周期发展理论，我国的大城市目前也还基本上都处于郊区化前期阶段，所以这也决定了其人口规模必然还要继续增长。 基于这一认识和判断，我们更应该认真总结和借鉴发达国家分散失败后促进再集中的经验，尽快调整对大城市人口增长的控制政策，促进大城市的人口集中，使大城市得以在市场规律及其内在规律的作用下健康发展。 大城市的人口集中，一时可能会带来某些问题，但这些问题可以通过市场手段逐步解决。
(作者系复旦大学人口研究所所长，教授，博士生导师，著名人口经济学家) |
