近年来，大连市在城市环境总体规划编制及实施方面走在了全国前列，积累了丰富的经验。2009年，大连市政府编制并发布了《大连市环境保护总体规划(2008-2020年)》((以下简称《规划》)。2012年，对《规划》进行了修编，同年9月大连市还被环保部列为全国第一批启动城市环境总体规划编制试点城市，并名列试点城市之首。大连市有效协调发展与环保关系的实践说明：城市科学发展有赖绿色导航。

编制环保总体规划，为城市发展提供绿色导航

近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，作为支撑城市发展的最基本要素条件，资源和环境逐渐成为制约我国城市未来可持续发展的瓶颈因素。大量湿地、山岭、滩涂、海岸线等被蚕食，占用生态资源去换取发展空间已成为一些地方发展经济、规避土地限制红线的主要手段。为了破解环保工作难题，谋求在宏观上实现经济社会与环境保护协调发展，大连市在2008年初就组织编制了《规划》，也是在全国城市中最早组织实施的。

据大连市环保局工作人员介绍，《规划》通过全域谋划、生态优先、远近结合，将环保目标、环境要素、环保项目落实到全域每个时段的各具体空间，明确了大连市未来的环保工作重心和发展趋势，统筹经济建设和环境保护的关系，确定了大连市通向生态宜居城市的和谐发展之路，把环保规划的思想融入城市发展的大战略中。

划定生态红线和4类经济开发区域是《规划》的最大亮点。 《规划》划定了生态保护区范围，即划定基本生态控制线(生态红线)，着力打造一条绿色中脊、多个山海开放廊道的“鱼翅型”自然生态系统，在空间上规定了生态保护的范围及重点保护区域。

同时，根据不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，对全市范围土地划分为4类开发区 (禁止开发区、限制开发区、优化开发区、重点开发区)，哪个地方是哪一类型开发区，清晰明了，受保护的内容、范围明确，操作性强。各类型开发区允许上什么项目，不允许上什么，一目了然。通过明确保护区范围、生态功能区划、空间管制分区及经济重点发展区域，有效协调了生态保护区与经济开发区的关系。

《规划》第二个亮点为统筹协调城市总体规划、土地利用总体规划，以此推进大连市社会经济活动持续、有序、健康发展。

《规划》全盘考虑区域、行业、流域污染物最大允许排放量和削减量，制定科学有效的治理方案，并分步骤、有重点地加以实施。提出了包括大气环境规划、水环境规划、声环境规划、固体废弃物处置规划、核与辐射污染控制规划、工业布局与结构调整规划、自然生态系统规划、农村环境保护规划、环境风险防范以及环境管理能力建设规划等10个方面的内容。

有关规划专家对《规划》给予了高度评价。专家们认为《规划》将环保工作前移，提出以环境优化经济增长，以总量优化产业布局，环保优先全防全控等理念，使环境保护在经济社会发展全局中起到龙头作用。

2012年9月，大连市被国家环保部列为城市环境总体规划编制试点城市之一。按照环保部有关文件要求，大连市又对《规划》进行调整和补充。在修编后的《规划》中，大连市对自然保护区划定了严格的 “生态红线”，任何部门、单位和个人绝不允许“越位”进入“红线”内开发任何项目。

《规划》执行时间不长，便取得了一定的落地效果

大连市环保局副局长曲晓新对记者说，《规划》是大连市环境保护工作的一次积极探索和有益实践。将保护与发展的问题放到时空关系中考量。从时间上看，《规划》的时间跨度是从2008年~2020年，长期性和可持续性较短期规划强，为城市未来的发展做好了铺垫;从空间上看，《规划》涵盖大气、水、声、固体废弃物、核与辐射、自然生态系统等环境要素的各方面，体现了全面、协调的特点。

“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，最后能不能实施，全靠领导一句话。 ”当前，很多规划存在重编制轻执行的情况，导致规划落不了地，成了一纸空文。因此，对规划的评价不能只看编制情况，关键要看规划能否落地以及落地效果如何。

据调查，大连市的《规划》虽然执行时间不长，但已取得一定的落地效果。大连市危废园区建设就是一个典型的例子。根据《规划》，大连市确定了3个危废处置中心。一个是位于庄河市的大连国家生态工业示范园区，已于2012年6月通过国家验收，并开始运营。另外两个分别位于长兴岛和金州新区，目前正在筹建之中。

曲晓新告诉记者：“按照一般意义来理解，土地开发商都不愿意接受危废处理项目的落地。因为在一定程度上，可能会影响土地开发的价值。但由于大连市严格执行环保总体规划，坚持在原有规划地区建设危废处置中心，最终使3个项目平稳落地，成为《规划》成功实施的典型案例。 ”

大连市通过发挥《规划》的作用，不仅确定了危废园区的地点，而且对城市危废处理产业进行了全面升级和转型。目前，大连市新建的危废处置项目一律进入危废处理产业园区，不进园区不予批准，老项目则在升级改造之后逐渐转入园区。通过园区化管理模式的建立，大连市形成了区域优势，促进了危废处置产业健康、有序发展。

《规划》给大连带来的变化远不止这些。据了解，“十一五”以来，大连关闭了东北特钢等230家重污染企业，与此同时，大力推进资源消耗低、环境污染少、产出效益高、符合国家产业政策的项目，从而促进了大连产业的优化升级。

“十一五”以来，大连共完成火电、水泥、化工、造船、平板玻璃等8个行业440家企业的清洁生产审核工作，全市循环经济上了一个新台阶。

现实工作中阻力不小，环保总体规划权威性尚显不够

虽然成绩不小，但大连市环保局局长董伟坦言：“环境保护总体规划的编制能够有效指导我市在发展经济的同时保护好环境。不过，由于环境保护总体规划缺少法律支撑，因此在城市建设中仍存在不按规划要求发展，不依照规划内容开展工作现象。 ”

在城市发展中，城市总体规划和土地利用规划早在上世纪七八十年代就开始编制，并有法律予以保障。而城市环保总体规划与前两者相比较，则底气不足，缺少名分。

据介绍，城市总体规划的编制由各级政府组织、建设规划部门牵头，规划由同级人大审议，经上一级政府(或国务院)批准实施。土地利用总体规划由各级政府主导、国土部门主管，规划同样由上一级政府 (或国务院)批准。而城市环保总体规划是由地方环保部门组织编制的，经由同级政府批准，不需要上级政府和上级环保部门进行审批。而正是由于规划本身在横向、纵向上都缺少直接的对应关系，因而在实施过程中，没有足够的权威性和制度性予以保障。

大连市就存在这样的问题。由于缺乏相关制度保障，导致规划权威性不足、法定效力不够。在城市发展过程中，环保规划更多的只是起到参考性作用。虽然大连市环保局力求做到使环保规划与城市规划和土地利用规划“三规合一”，实现“一盘棋”统领发展，但在现实工作中还是阻力不小。

例如，在实际工作中，《规划》遭到任意修改的现象时有发生。大连市城市规划设计研究院总规划师周海波表示，实际上，《规划》在制定过程中，已对未来的变化有所考量。因此，原则上不应存在任何修改的理由。但在现实工作中，一些地方政府往往按照“一事一议”原则对《规划》进行修改。 “很多城市都出现过这种情况。例如，某块已被环保规划用作绿地的土地，被房地产商申请做房地产项目。当地政府出于经济利益的考虑，批准了房地产商的申请，随意修改了《规划》。 ”

“必须提升环境保护总体规划的地位，使其持久发挥指导作用。 ”这是一些专业人士的强烈呼吁。

董伟对记者说，要想落实好《规划》，还需要完善两个机制：一是评估机制。通过立法形式确定对各级环境保护总体规划进行评估，建立年度评估制度、跟踪评估制度、回顾评估制度。二是行政问责制度。环境保护总体规划评估结果可以作为政绩考核的重要依据，根据评估结果实施环境保护规划行政问责和惩罚制度，在各级政府目标责任制中明确奖惩方式方法，明确责任承担者，以督促规划实施。此外，还必须明确《规划》各实施部门的职能定位，强化其作用，增加可操作性，使制定、审批、实施和监督部门职责明晰。